Національна і регіональна економіка України

Тема 1

"Теоретичні основи економіки регіону"

1. Предмет та завдання дисципліни "Проблеми національної і регіональної економіки України"

2. Поняття регіону і регіонального господарства

3. Регіональна структура і регіональна політика

1. Учбовий курс " Проблеми національної і регіональної економіки України" являє собою систему наукових знань про сутність, форми, принципи та методи управління відтворювальними процесами в регіоні.

Предметом даної дисципліни є організаційно-управлінський механізм функціонування регіональної соціально-економічної системи. Для з'ясування його суті та відповідності сучасним умовам господарювання доцільно використати аналіз, синтез, індукцію, дедукцію та інші наукові засоби пізнання, а також знання численних економічних дисциплін, що викладаються в економічних вузах.

Головні завдання дисципліни полягають у тому, щоб з'ясувати сутність регіону та його роль в економічному і соціальному розвитку суспільства, форми і методи управління регіональною економікою, правові та економічні основи місцевого самоврядування, взаємовідносини центральних і місцевих органів управління та самоврядування; опанувати методами складання - місцевих бюджетів, планів та програм; ознайомитися із зарубіжним досвідом регіонального менеджменту; набути практичних навичок аналізу економічної ситуації в регіоні; оцінити наслідки здійснюваних реформ; обґрунтувати доцільність формування нової управлінської стратегії регіонального розвитку та визначити шляхи її втілення в життя.

Поглибленому засвоєнню теоретичних надбань сприяє проходження студентами практики в центральних та місцевих органах управління, виконання курсових робіт і підготовка магістерських дисертацій на прикладі окремого регіону з широким використанням прогнозної, планової та статистичної інформації про його соціально-економічний розвиток у системі народногосподарського комплексу країни.

2. Найважливішою функцією держави є управління, тобто свідоме регулювання суспільного виробництва з метою підвищення його ефективності та задоволення матеріальних, духовних і культурних потреб громадян. Управління виробництвом у межах суспільства підрозділяється на галузеве та територіальне.

Галузеве управління спрямовується на вирішення основного завдання галузі -- задоволення потреб економіки в окремих видах продукції, робіт і послуг.

Територіальне управління -- це управління, яке визначається політичним та адміністративно - територіальним устроєм країни і спрямоване на успішне виконання функцій території. Останні полягають у створенні необхідних умов для всебічного розвитку територіальних складових національної економіки -- виробництва споживчих та інвестиційних товарів I військово-промислового комплексу, ефективного використання природно-ресурсного потенціалу та максимально можливого задоволення різнобічних потреб місцевого населення.

Територіальне управління здійснюється на трьох рівнях: загальнодержавному, місцевому (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та адміністративних районів), місцевого самоврядування (село, селище, місто, адміністративні райони в містах обласного підпорядкування ). Слід зазначити, що рівні політичного і адміністративно-територіального поділу, а також меж місцевого самоврядування є базовими для створення територіальних органів управління та місцевого самоврядування.

У сучасній теорії управління та економічній практиці поряд з терміном «територіальне управління» застосовується термін «регіональне управління». В широкому розумінні вони є синонімами, проте в науковому сенсі містять деякі принципові відмінності, зумовлені зокрема сутністю самого поняття регіону.

Термін регіон походить від латинського і в перекладі означає область, район, місцевість. Найчастіше він застосовується для визначення різних територіальних ланок однієї країни: адміністративно-територіальних одиниць, національних, державних або державно - адміністративних одиниць, економічних районів, спеціальних (вільних) зон, окремих природних зон та ін., але вживається також стосовно частини території кількох країн (наприклад, Донбас - частина території України та Росії), групи країн (наприклад, Латиноамериканський регіон) чи навіть кількох континентів (наприклад, Євроазіатський регіон). Отже, під терміном "регіональне управління" слід розуміти управління будь-якою територією незалежно від існуючих політичних та адміністративно - територіальних кордонів.

Регіональний розвиток і наднаціональна регіональна політика Євросоюзу.

Утворення і розвиток останнього є одним з найбільш важливих досягнень інтеграційних процесів у XX в., і вивчення цієї еволюції дуже корисно для розуміння проблем регіональної економіки і регулювання регіонального розвитку в Україні. По-перше, загальний економічний простір ЄС більш порівняно по регіональному різноманіттю з економічним простором нашої коаїни, ніж окремі європейські країни. По-друге, досвід ЄС цінний із погляду сполучення економічної інтеграції і зближення країн (регіонів) по рівнях соціально-економічного розвитку. По-третє, повчально те, як єдина регіональна політика ЄС гармонизується з національною політикою різних країн.

Розширення Євросоюзу (поетапно з 6 до 15 країн) супроводжувалося ростом регіонального різноманіття і неоднорідності його економічного простору. ЄС свідомо йшов на розширення свого складу, розраховуючи, що надалі інтеграційний ефект перекриє негативи приєднання економічно менше розвинутих партнерів. Ця ідеологія довела свою економічну ефективність: у наявності поступове підтягування відстаючих регіонів до середнього рівня. Щорічний темп приросту ВВП у чотирьох найбільше відсталих країнах (Іспанії, Португалії, Греції й Ірландії) на 0,75-1,75 процентних пункту, рівень душового ВВП у 10 самих бідних регіонах ЄС зріс із 41 до 50% до середнього рівня, а душового ВВП у 25 самих бідних регіонах - із 52 до 59%. При цьому більш благополучні регіони-донори аж ніяк не стають біднішими. У них продовжується економічне зростання.

У основі організації і реалізації наднаціональної політики ЄС лежать три принципи, що відбивають ідеологію європейської інтеграції, - партнерство, субсидіарність і доповнюваність.

Стосовно до регіонального політику партнерство означає тісну координацію дій між Євросоюзом, національними урядами, регіональними і місцевими органами влади.

Субсидіарність - одна з основ федералізму - означає, що проблеми повинні вирішуватись там, де вони виникають, а "нагору" передаються тільки ті повноваження, що не можуть виконуватися (або виконуються неефективно) "насподі".

Принцип доповнюваності застосовується при акумулюванні ресурсів для підтримки регіонів. Ресурси повинні укладатись з джерел, які доповнюють друг друга: засобів ЄС і національних (суспільних і приватних) інвестицій.

Головним фінансовим інструментом загальноєвропейського регіональної політики є Європейський фонд регіонального розвитку (ЕФРР). Регіональну спрямованість мають також два інших фонду - Європейський соціальний фонд і Європейський гарантійний фонд розвитку сільського господарства. Пізніше був створений Фонд зімкнення, засоби якого витрачаються на розвиток "відсталих" країн (згаданих Греції, Португалії, Іспанії й Ірландії), а отже, на підтягування найбільш відсталих регіонів ЄС. Засоби структурних фондів направляються винятково на стимулювання економічної діяльності, вкладаються в людський і фізичний капітал (але не в споживання).

Основною формою регіональної політики ЄС (на основі засобів структурних фондів) є програми, або плани спільного розвитку, а також ініціативні (тобто власні) програми Євросоюзу.

Роль регіонального напрямку в діяльності Євросоюзу зростає. Про це свідчать і інституціональні зміни, і зростаюча частка витрат на регіональний розвиток у бюджеті ЄС (вона складала: у 1988 р. - 17,5%; у 1993 р. - 21,3; у 1999 р. - 36,0%), Наднаціональна регіональна політика ЄС приносить визначні позитивні результати, про що свідчать тенденції економічного росту, зменшення міжрегіональної соціально-економічної диференціації, посилення економічної інтеграції. У той же час до реалізованої політики є чимало претензій і з боку національних урядів, і, зрозуміло, із боку населення країн і регіонів. щонамічається на 2002 р. прийом до ЄС Польщі, Чехії, Угорщини, Словенії, Естонії і Кіпру, а в наступному - групи країн Східної Європи в черговий разом підсилить міжрегіональну соціально-економічну диференціацію і зажадає втручання Спілки в рішення нових гострих регіональних проблем.

Ліквідація ряду міждержавних бар'єрів усередині ЄС, передача частини державних функцій із національного на наднаціональний рівень, поглиблення економічної інтеграції - усе це посилює роль регіонів в економічному і політичному житті Євросоюзу. Поняття "Європа регіонів" відбиває еволюційний перехід до єдиного політичного й економічного простору, до системи щиро взаємодіючих регіонів.

Ключовий ідеологічний принцип "Європи регіонів" і усе економічної інтеграції, що заглиблюється - зберігання культурно-національної спадщини і розмаїтості всіх країн і народів Європи.

Голова Комісії ЄС Ж. Сантер сформулював цей принцип у такий спосіб: "Ми можемо уніфікувати правила, по яких розвивається єдиний ринок, але ми ніколи не змогли б уніфікувати наші народи. Це неможливо, і ми зобов'язані постійно пам'ятати про їхню індивідуальну самобутність... Наша Спілка крепок своєю розмаїтістю, багатством історії і традицій, і саме такий ми хочемо бачити Європу в XXI сторіччі". Ці слова цілком застосовні і для Росії.

Регіон у національній економіці - це окрема самостійно господарююча система, що має чітко означені межі своєї території, власні органи управління, матеріальну і фінансову основу і, як правило, визначається законодавчими актами держави, виходячи з її стратегічних і тактичних цілей та завдань. Визначення регіону як господарчої системи у складі національної економіки спричиняє застосування спорідненого до регіонального управління терміну - управління регіональною економікою.

Регіон, як і будь-яка інша система, складається з окремих взаємопов'язаних підсистем та елементів, що в сукупності утворюють його господарську структуру.

Основними структурними підсистемами регіону є виробнича та невиробнича сфери. Кожна з них представлена галузевим складом, зокрема галузями спеціалізації та функціонально спільними для всіх або частини господарюючих суб'єктів галузями інфраструктури.

Галузь представлена в регіоні окремими елементами: підприємствами, фірмами, акціонерними товариствами, організаціями та установами, тобто певними інституційними одиницями, які утворюють підприємницьку структуру. Якщо галузева структура регіону створюється протягом тривалого проміжку часу і в цілому малорухома, то поелементна постійно змінюється під впливом науково-технічного прогресу, демократизації управління, ринкових перетворень та інших чинників. Вони ж зумовлюють істотні економічні й соціальні відмінності між регіонами, що проявляється врешті-решт у різних рівнях їх розвитку та умовах життєдіяльності населення.

Структура господарства регіону визначається і за формами власності. Як об'єкти управління резидентні інституцій ні одинці приватної, колективної і комунальної власності разом становлять місцеве господарство, а загальнодержавної та власності інших держав - господарство централізованого підпорядкування. Місцеве господарство та господарство централізованого підпорядкування складають господарство регіону в цілому, або регіональне господарство. Його структура може визначатися і за деякими іншими, не вказаними на схемі 1.1 ознаками: секторами економіки (нефінансові корпорації, фінансові корпорації, сектор загальнодержавного управління, домашні господарства, кооперативні організації, що обслуговують домашні господарства), спеціальними функціями управління тощо.

3. Різні регіональні утворення як складові частини всього народногосподарського комплексу країни утворюють її регіональну структуру. Вона має відповідати визначеному Конституцією та іншими законодавчими актами адміністративно-територіальному устрою, формам \ методам управління.

До регіонів України нині відносяться Автономна Республіка Крим, 24 області, міста Київ та Севастополь. Структурними елементами областей є адміністративні райони та міста обласного підпорядкування. Столиця України та м. Севастополь, а також міста обласного підпорядкування поділяються на міські адміністративні райони.

Окрему регіональну господарську структуру становлять економічні райони, виділення яких базується на спільності умов економічного розвитку суміжних територіальних ланок країни та здійснюється за допомогою економічного районування як засобу свідомого впливу держави на територіальний поділ праці.

Україна не має декретно визначених економічних районів, проте зараз Міністерство економіки розробляє державні територіальні програми соціально-економічного розвитку наступних регіонів:

*Донецького (Донецька та Луганська області!);

*Придніпровського (Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області);

*Східного (Полтавська, Сумська, Харківська області);

*Центрального (м. Київ, Київська та Черкаська області);

*Поліського (Волинська, Житомирська, Рівненська, Чернігівська області);

*Подільського (Вінницька, Тернопільська, Хмельницька області!);

*Причорноморського (Автономна Республіка Крим, Миколаївська, Херсонська, Одеська області та місто Севастополь);

--Карпатського (Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська, Чернівецька області).

Регіональна господарська структура України, зумовлена адміністративно-територіальним устроєм, склалася переважно у народногосподарському комплексі Радянського Союзу і збереглася до цього часу, не ставши поки що предметом наукової оцінки її відповідності інтересам нової незалежної держави, які визначаються власною регіональною політикою.

Аналіз фактичної соціально-економічної диференціації регіонів призводить до висновка про нездійсненність у доступній для огляду перспективі повного вирівнювання рівнів їх розвитку. Можливо говорити про зменшення відставання економічно менш розвинутих регіонів, за допомогою:

більш активного включення всіх регіонів у загальноукраїнський ринок, що відповідає їх інтересам;

зміцнення економічної бази відсталих регіонів для рішення їх соціальних задач.

У теорії регіональної економіки території, що не в змозі самостійно вирішити свої соціально-економічні проблеми (або реалізувати свій високий потенціал) і потребує активної підтримки з боку держави назівають проблемними регіонами. Основні якісні ознаки подібних регіонів такі:

особлива гострота (кризисність) появи тієї або іншої значної проблеми, що створює погрозу соціально-економічному положенню в країні, політичної стабільності, екологічній рівновазі;

наявність ресурсного потенціалу (виробничого, науково-технічного, трудового, природного), використання котрого принципово важливо для національної економіки;

незвичайність геополітичного і геоекономічного положення регіону з погляду стратегічних інтересів країни.

Число проблемних регіонів, які виділяються, не повинно бути велике, інакше зусилля держави по іх підтримці виявляться размитими і малоефективними.

Існують два основних підходи до виділення проблемних регіонів. Перший - оцінка регіонів по ступені гостроти найважливіших проблем. До кризових правомірно відносити регіони, які:

підлягли руйнівному впливу природних або техногенних катастроф;

у який мають місце широкомасштабні суспільно-політичні конфлікти, що викликають руйнацію накопиченого економічного потенціалу і значні розміри змушеної еміграції населення;

де глибина економічної кризи може викликати необоротні соціальні і політичні деформації.

Поняття регіональної відсталості (слаборазвинутості) щодо має сенс лише в контексті соціально-економічної ситуації в країні. Держава може надавати підтримку економічно слабким регіонам за допомогою розвитку виробничої інфраструктури, стимулювання притоки приватних інвестицій, надання деяких податкових і кредитних преференцій, селективного дотируваня підприємств, що забезпечують мінімальну зайнятість. Проте, з огляду на обмеженість фінансових ресурсів, масштаби такої економічної підтримки в найближчі роки не можуть бути значними і достатніми.

Тому поки головний шлях - саморозвиток територій на основі використання власного потенціалу і конкурентних переваг.

При цьому можливості міжрегіонального перерозподілу федеральних прибутків на користь відсталих регіонів будуть розширюватися в міру прискорення економічного підйому в країні.

Депрествні регіони принципово відрізняються від відсталих тем, що при більш низьких, чим у середньому по країні, теперішніх соціально-економічних показниках ці регіони в минулому були розвинутими, а по деяких виробництвах займали головні в Україні місця. Як правило, ці регіони мають досить високий рівень накопиченого виробничо-технічного потенціалу, значну частку промислового виробництва в структурі господарства, щодо високий рівень кваліфікації кадрів. Проте по різних причинах (через падіння попиту на основну продукцію або зниження її конкурентноздатності, виснаження мінеральних ресурсів або погіршення геологічних умов, і т.п.) ці регіони утратили своє колишнє економічне значення і відносні переваги.

Багато проблем подолання депресії можуть і повинні вирішуватися на рівнях регіону і підприємств. Це - диверсифікація, конверсія, модернізація виробництва, стимулювання розвитку малого бізнесу, поліпшення місцевого інвестиційного клімату, пошуки нових ринків збуту, і т.д.

Державна регіональна політика -- це сукупність організаційно-правових та економічних заходів, що здійснюються державою у сфері регіонального розвитку відповідно до 'її стратегічних і поточних цілей та завдань. Як складова державної економічної політики, вона базується на принципах державотворення, демократії та загальнолюдських цінностей. Її стратегічна мета полягає в тому, щоб поєднати інтереси держави і окремих регіонів, розв'язати проблеми територіального устрою, перевести необхідні функції і ресурси на регіональний рівень, створити сприятливі умови для розширення економічних можливостей та забезпечення стабільності розвитку кожної територіальної ланки господарської системи.

Відповідно до мети державної регіональної політики визначаються її завдання:

— структурна перебудова економіки регіонів на основі визначення соціально-економічних, науково-технічних, екологічних та демографічних пріоритетів;

— забезпечення повного і збалансованого використання всього ресурсного потенціалу регіонів;

--розвиток найбільш ефективних галузей виробничої і невиробничої сфери регіонів з урахуванням загальнодержавних інтересів;

--підвищення рівня добробуту населення та поліпшення демографічної ситуації;

--прискорений розвиток регіональної і міжрегіональної інфраструктури;

--істотне поліпшення стану довкілля і збереження генетичного фонду живої природи;

--забезпечення збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів.

Об'єктом державної регіональної політики є регіон, соціально-економічну сутність якого в цій якості можна визначити як систему суспільних відносин по забезпеченню відтворювальних процесів у межах конкретної території. У регіонах складається весь комплекс умов життєдіяльності людей, здійснюється відтворення робочої сили, встановлюється пропорції між секторами та галузями економіки. Тут пересікаються загальнодержавні, галузеві, місцеві, підприємницькі й особисті інтереси, узгодження яких є однією із найскладніших проблем суспільного розвитку.

Суб'єктами державної регіональної політики виступають органи державної влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування.

Засобом реалізації державної регіональної політики є управління. Його цілі, функції, методи та організаційна структура визначаються з урахуванням як загальних чинників розвитку продуктивних сил і виробничих відносин, так і специфічних особливостей окремих соціально-економічних утворень, одним з яких є регіон. Відтак, в останні роки в самостійну галузь науки управління виділилося управління регіональною економікою, започаткувавши відповідну наукову дисципліну.

1. Завдання та цілі регіонального управління

2. Правові та економічні основи регіонального управління в Україні

3. Форми, функції та система органів управління в регіоні

4. Методи регіонального управління економікою

1. Завдання регіонального управління, як і будь-якого іншого, полягають у досягненні мети, тобто бажаного стану об'єкта в перспективі, завчасно визначених цілей. Цілі регіонального управління можна класифікувати за змістом, часом та рівнем. За змістом вони поділяються на економічні, політичні, соціальні, екологічні та науково-технічного.

Економічні цілі передбачають збалансований пропорційний розвиток регіонів, нарощування та ефективне використання його ресурсного потенціалу.

У політичних цілях відповідно до визначених парламентом засад внутрішньої та зовнішньої політики відображаються завдання політичного розвитку суспільства, особливості їх вирішення в умовах конкретного регіону.

Важливе значення в регіональному управлінні мають соціальні цілі, підвищення добробуту місцевого населення.

Екологічні цілі пов'язані з вирішенням проблем охорони навколишнього середовища та раціонального природокористування.

Науково-технічні цілі конкретизують напрями розвитку і використання науково-технічного потенціалу регіону.

За ознакою часу цілі регіонального управління поділяються на довго-, середньо- та короткострокові.

Зміст і завдання довгострокових цілей визначають державні та регіональні програми, розраховані на 10-- 15 років і більше.

Середньострокові цілі конкретизують визначені довгостроковими цілями завдання на 3-5 років щодо забезпечення збалансованого і пропорційного розвитку економіки регіону.

Короткострокові цілі деталізують середньострокові і є цілями оперативного управління.

Важливе значення має і класифікація цілей за рівнем, на якому вони визначаються і досягаються. За цією ознакою розрізняють загальнодержавні цілі та цілі адміністративно-територіальних одиниць -- областей, районів, міст, сіл, селищ.

Формування цілей і завдань управління повинно одночасно вирішувати проблему їх узгодження за змістом, часом та простором. Для цього потрібно використати правові і економічні підйоми. У ст. 19 Конституції України вказується: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України».

Основним економічним засобом узгодження цілей та завдань має стати система прогнозів, планів і програм, розрахованих на довго-, середньо- та короткостроковий періоди.

2. Конституція України визначає дві системи регіонального управління: місцеві державні; адміністрації та місцеве самоврядування.

Виконавчу владу в областях, районах, Автономної республіці Крим, містах Київі та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Їх основними завданнями є: виконання Конституції, законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності; правопорядку, додержання прав і свобод громадян;

здійснення державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля та інших програм; підготовка і виконання відповідних бюджетів;

взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

До складу місцевої державної адміністрації входять: її голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України; заступники голови, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, що здійснюють управління регіональним розвитком. Розпорядження голів місцевих державних адміністративних, прийняті у межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами і організаціями, посадовими особами та громадянами.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністерств України, підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах:

--відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність;

--верховенства права;

--законності;

--пріоритетності прав людини,

--гласності;

--поєднання державних і місцевих інтересів.

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом «Про місцеві адміністрації» та іншими законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим -- також рішенням і постановами Верховної Ради та Ради Міністерств Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

Основою демократичного устрою в будь-якої державі є Місцеве самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає його сутність таким чином: «Місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах:

--народовладдя;

--законності;

--гласності;

--компетентності;

--поєднання місцевих і державних інтересів;

--виборності;

--правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами України;

--підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

--державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

--судового захисту прав місцевого самоврядування.

Реальна влада органів місцевого самоврядування повинна забезпечити ефективне і наближене до громадянина управління.

Тому розвиток і зміна правових основ місцевого самоврядування є важливою підоймою розбудови національної економіки.

Україна вступила до ради Європи і зобов'язалася приєднатися до Європейської хартії про місцеве самоврядування, якою останне визначається як «право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення». Це визначення значно повніше, ніж подане в українському законодавстві, відображає сутність місцевого самоврядування та його роль в управлінні. Отже, воно повинно враховуватися при подальшому вдосконаленні правового поля місцевого самоврядування у нашій державі.

Система місцевого самоврядування, визначена Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», включає:

--територіальну громаду;

--сільську, селищну, міську ради;

--сільського, селищного, міського голову;

--виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

--районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

--органи самоорганізації населення.

Первинний суб'єкт місцевого самоврядування -- територіальна громада, тобто жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Формами вирішення територіальною громадою питань місцевого значення виступають місцеві референдуми чи загальні збори громадян.

Сільські, селищні, міські ради є одиницями місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх іменні ті в їх інтересах визначені Конституцією та законами України функції і повноваження.

Повноваження сільських, селищних, міських рад поділяються на власні і делеговані. До власних повноважень у сфері соціально-економічного та культурного розвитку відносяться:

--підготовка програм соціально-економічного і культурного розвитку та забезпечення його збалансованості;

--складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління соціально-економічним та культурним розвитком території, розгляд проектів планів підприємств і організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад;

--попередній розгляд планів використання природних ресурсів місцевого значення, пропозицій щодо розміщення, спеціалізації та розвитку підприємств і організацій незалежно від форми власності;

--подання до районних, обласних рад необхідних показників і внесення пропозицій до програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних районів та областей, а також до планів підприємств, установ і організацій будь-якої форми власності, розташованих на відповідній території, з питань місцевого значення та деяких інших.

До делегованих повноважень у сфері соціально-економічного і культурного розвитку належать розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади цих адміністративно-територіальних одиниць та очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради.

Районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

До повноважень районних та обласних рад у сфері соціально-економічного й культурного розвитку відносяться:

--затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку району, області, а також цільових програм з інших питань;

--затвердження районних і обласних бюджетів та звітів про їх виконання;

--розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

--регулювання земельних відносин;

--управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах;

--вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів;

--прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення;

--прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад;

--розв'язання інших питань, визначених законом.

У нинішній період районні та обласні ради делегують місцевим державним адміністраціям переважну більшість своїх повноважень із соціально-економічного і культурного розвитку. Серед них -- підготовка проектів програм соціально-економічного й культурного розвитку, цільових програм з інших питань, пропозицій до загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України; забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових та фінансових ресурсів; підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до державного бюджету України та інші.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, обов'язкові до виконання на відповідній території.

Органи самоорганізації населення -- будинкові, вуличні, квартальні та інші -- створюються за ініціативою жителів з дозволу сільських, селищних, міських рад і наділяються ними частиною власної компетенції, фінансів та майна.

Особливості самоврядування в Києві та Севастополі визначаються відповідними законами.

Важливе значення для місцевого самоврядування мають його економічні підойми. Вони визначені у ст. 142 Конституції України: «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад)).

Майнова власність територіальних громад утворюється шляхом передачі їм майна державою, іншими суб'єктами права власності, а також придбання майна органами місцевого самоврядування у визначеному законом порядку.

Об'єктами спільної власності територіальних громад є підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, спеціального обслуговування та інші, визначені законом.

Держава фінансове підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та їх належним обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Конституція України, закони «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації» та інші утворили правове поле регіонального управління. Проте до цього часу економічний механізм, організаційна структура та інші важливі елементи системи управління регіональною економікою не приведені до належного правового статусу, до кінця не вирішені питання комунальної власності, формування місцевих бюджетів, відносин з урядовою вертикаллю, взаємодії органів самоврядування і місцевої державної адміністрації та інші. Усунення цих вад є невідкладним завданням подальшого реформування регіонального управління.

3. Головним засобом здійснення економічної політики в регіоні є регіональне управління. Воно має три форми: державне, місцеве управління та місцеве самоврядування.

Держава своїми рішеннями окреслює цілі і пріоритети регіональної політики, визначає своє ставлення до процесів, які відбуваються в регіоні, виходячи з його ролі і місця у народногосподарському комплексі, регламентує основні параметри розвитку регіонів за допомогою фінансово-бюджетної, грошово-кредитної, інвестиційної, антимонопольної та митної політики.

Місцеве управління спрямоване на вирішення питань місцевого значення та узгодження галузевих, регіональних і підприємницьких інтересів на рівні областей та адміністративних районів.

Місцеве самоврядування є засобом реалізації інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст.

Дієвість регіонального управління залежить від реалізації ним спеціальних функцій: інтегруючої, перерозподільної, стимулюючої, соціальної та оптимізаційної.

Інтегруюча функція регіонального управління пов'язана з узгодженням управлінських рішень різних об'єктів господарювання на основі стратегії розвитку регіону в цілому.

Перерозподільна функція полягає у маневруванні фінансовими, трудовими та природними ресурсами з метою отримання кращих кінцевих результатів господарювання.

Стимулююча функція спрямована на створення умов для всебічного розвитку підприємництва, конкуренції в сфері використання ресурсів регіону, заохочення тих інституціональних одиниць, діяльність яких сприяє поліпшенню соціально-економічної ситуації в регіоні в цілому.

Соціальна функція направлена на підтримку життєдіяльності найбільш вразливих верств населення за рахунок бюджетних та позабюджетних коштів.

Оптимізаційна функція полягає у вирішенні завдань соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх економічної, соціальної, культурної та екологічної ефективності.

Суб'єктами виконання вказаних функцій є органи державної влади та місцевого самоврядування, система яких в Україні визначена Конституцією і законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

Органи державного управління в регіонах можна класифікувати за ознаками:

а) цілей та завдань -- законодавчі та виконавчі органи;

б) централізації діяльності -- вищі (центральні) та місцеві органи;

в) характеру діяльності та обсягу повноважень -- органи загальної компетенції, галузевого і міжгалузевого управління та адміністрації підприємств, організацій і установ.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент -- Верховна Рада України. Вона вносить зміни до Конституції України, приймає закони, визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, затверджує Державний бюджет України, вносить зміни до нього та контролює виконання, затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля та виконує інші повноваження у відповідності з Конституцією України.

Вищим органом виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Він забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції України і законів України, актів Президентів України; розробляє здійснює загальнодержавні програми екологічного, наукового, технічного, соціального і культурного розвитку України; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; виконує функції, передбачені існуючим законодавством. До виконавчих органів в областях і районах, містах Києві та Севастополі відносяться місцеві державні адміністрації. Вони забезпечують:

--виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої §-| влади;

--законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

--виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

--підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

--взаємодію з органами місцевого самоврядування;

--реалізацію інших наданих державою, а також делегованих ;

відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні органам влади вищого рівня та радам у частині делегованих ними повноважень.

Розмежування повноважень і функцій органів державного управління та місцевого самоврядування є однією з найважливіших проблем управлінської науки і практики. Її вирішення пов'язане насамперед з вибором моделі співвідношення центральної влади та місцевого самоврядування. У світовій практиці державотворення використовується чотири основні системи територіальної влади: централізована, англо-американська, європейська змішана елітна (континентальна або французька ) та європейська змішана з розділеною ієрархією управління.

Централізована система передбачає, що на всіх рівнях, нижче загальнодержавного, управління здійснюють органи державної влади, які формуються урядом або главою держави та підпорядковуються по вертикалі. Це -- модель тоталітаризму.

Англо-американська система виходить з того, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють органи місцевого самоврядування, які обираються населенням відповідних територіальних одиниць. На цих рівнях функціонують також місцеві І органи міністерств та відомств, наділені спеціальними функціями, але органів державної влади загальної компетенції тут немає. Таку модель застосовують Бразилія, Великобританія, США, Швейцарія та деякі інші країни.

Європейська змішана елітна система грунтується на поєднанні прямого державного управління та місцевого самоврядування. При цьому управління на низовому рівні здійснюють, як правило, лише органи місцевого самоврядування. Таку систему використовують Італія, Франція та багато інших європейських країн.

Європейська змішана з розділеною ієрархією управління система побудована за тим же принципом, що і попередня, але має свої особливості: управління на обласному та районному рівнях здійснюється лише місцевою державною адміністрацією, а на низовому -- тільки органами місцевого самоврядування. Ця система притаманна Болгарії, Польщі та деяким іншим країнам.

Засади територіальної влади в Україні визначені її Конституцією і за принципами організації загалом відповідають Європейській змішаній елітній моделі

Схема 2.1. Система територіальної влади в Україні

Але у цій системі ради стоять осторонь від органів державної виконавчої влади, не мають законодавче визначеного підпорядкування і вирішують обмежене коло питань, пов'язаних із затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку, обласних і районних бюджетів та контролем за їх виконанням, а інші повноваження делегують місцевим державним адміністраціям. Отже, відносини між державною владою і місцевим самоврядуванням складаються не на користь останнього і не повною мірою відповідають демократичним засадам, закладеним в Європейській хартії про місцеве самоврядування.

Аналіз існуючих моделей, представлених у схемі 2.1, показує, що система територіального управління у будь-якій країні має три рівні: загальнодержавний (національний), проміжний (область, район) та низовий (село, селище, місто). На кожному з них діють відповідні управлінські структури -- місцеві державні адміністрації та місцеві ради. Разом вони іменуються місцевими органами влади.

Організаційна структура місцевих державних адміністрацій зумовлюється їх повноваженнями, функціями, структурою господарства, принципами управління та специфічними для кожної територіальної ланки національними, історичними, економічними й іншими особливостями. Схематично структура обласних державних адміністрацій виглядає так (див. схему 2.2).

Голова, перший заступник та заступники голови держадміністрації здійснюють керівництво управліннями і службами безпосереднього підпорядкування й структурними підрозділами, підпорядкованими також відповідним міністерствам та відомствам. Управління економіки, наприклад, підпорядковане як керівництву адміністрації області, так і Міністерству економіки України в організаційно-методичному відношенні.

Подвійне підпорядкування зумовлюється принципом централізації, покладеним в основу організації виконавчої влади та її управлінської вертикалі. Централізм в управлінні не завжди сприяє поліпшенню справ у регіонах, оперативному вирішенню локальних проблем, використанню економічних засобів та стимулів у регулюванні відтворювальних процесів на регіональному рівні. Тому подальше вдосконалення структури управління вбачається у його децентралізації.

4. Законодавство розмежовує повноваження між центральними та місцевими органами державної влади і представницькими органами, враховуючи умови певного фіксованого періоду.

Динамічність відтворювального та відносна інертність законодавчого процесів об'єктивно зумовлюють відставання у формуванні державної регіональної політики. В цих умовах в управлінні регіональною економікою повинні застосовуватися такі методи, які давали б можливість ліквідувати або принаймні пом'якшити вказане протиріччя.

Серед загальних методів управління -- правових, адміністративних та економічних -- перевагу мають останні. Пояснюється це тим, що економіка в цілому є самоналагоджуваною системою, діючою у відповідності з об'єктивними економічними законами, а економіка регіону -- невід'ємною складовою єдиного народногосподарського комплексу.

До економічних методів управління регіональною економікою відносяться насамперед планування та бюджетно-фінансове регулювання, включаючи ціноутворення на місцеві ресурси.

Адміністративні методи слід застосовувати у боротьбі з монополізмом, захисті навколишнього середовища, дотриманні правопорядку, санітарних, пожежних та інших норм і правил, у реалізації місцевих цільових програм тощо.

Переміщення центру ваги в управлінні процесами соціально-економічного розвитку безпосередньо на місця -- об'єктивна вимога часу. Вона потребує чіткого розподілу повноважень між ланками управлінського ланцюга: центр -- область-- район -- місто, село, селище та між радами і держадміністраціями. З цією метою потрібно використовувати правові методи та прийняти відповідні законодавчі акти, зокрема про статус області, великих міст, адміністративних районів, про планування та регіональні програми й деякі інші.

Економічні, правові та адміністративні методи слід застосовувати з урахуванням розвитку ринкових відносин і функцій регіонального управління.

Враховуючи ці вимоги та світовий досвід планування, можна передбачити такий напрям його розвитку: довгостроковий прогноз -- середньостроковий прогноз -- індикативний перспективний план -- індикативний поточний план (програма соціально-економічного і культурного розвитку), їх розробка має здійснюватися на відповідній аналітичній та прогнозній інформації.

Поліпшенню інформаційної бази має сприяти система передпланових робіт у регіонах, розробка та уточнення територіальних схем розвитку і розміщення продуктивних сил, районних планувань, генеральних планів розвитку великих міст, загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, екологічного та іншого спрямування, прогнози територіальної організації та створення економічних зон, технополісів, технопарків тощо.

Обов'язковість виконання планових завдань -- третій принцип планування. Важливе значення в управлінській діяльності має контроль за виконанням планів. Всебічна контрольованість дозволяє вчасно оцінити економічну ситуацію, виявити прорахунки, недоліки та невикористані можливості і намітити оперативні заходи, необхідні для досягнення намічених цілей.

Якщо план є узгоджувальним документом, то у виконанні його завдань заінтересовані всі сторони. Отже, необхідно посилити його договірні засади, більш широко застосовувати економічні стимули та важелі -- кредити, пільги, субсидії тощо.

4. Зміст показників регіональних планів та програм визначається численними показниками. Їх система повинна відповідати цілям та завданням плану, характеризувати стан регіонального господарства, слугувати засобом економічного регулювання виробничих відносин, відображати місце регіону у народногосподарському комплексі, забезпечувати координацію завдань з урахуванням між- та внутрішньорегіональних зв'язків, мати конкретну адресну спрямованість.

У регіональних планах та програмах застосовуються вартісні та натуральні, абсолютні й відносні, кількісні та якісні, єдині і диференційовані показники. Найбільш поширеними є вартісні показники. У грошовому виразі вони характеризують обсяг виробництва, інвестицій, фінансових ресурсів тощо.

Натуральні показники встановлюються у фізичних одиницях впливу і використовуються для визначення взаємозв'язків у відтворювальних процесах.

Абсолютні показники необхідні для встановлення планових завдань у виробничій та невиробничій сферах.

Відносні показники виражаються у відсотках.

Кількісні показники поділяються на об'ємні (обсяги виробництва товарів та послуг, капітальних вкладень, роздрібного товарообігу тощо) та сітьові (мережі шкіл, закладів охорони здоров'я, побутового обслуговування населення та інші).

Якісні показники характеризують стан об'єкта управління, ефективність виробництва та якість роботи. До них відносяться продуктивність праці, собівартість продукції, матеріаломісткість, фондоозброєність та багато інших.

Єдині показники використовуються для координації галузевих та територіальних зв'язків у виробництві і споживанні, а диференційовані -- для відображення специфіки та особливостей кожної ланки країни. До єдиних належать, наприклад, валовий випуск, фінансові показники, а до диференційованих -- норми та нормативи.

Для складання проектів регіональних програм соціально-економічного розвитку рекомендується така система показників:

1. Загальноекономічні (зведені) показники.

2. Чисельність та зайнятість населення.

3. Розвиток сфери матеріального виробництва.

3.1. Промисловість.

3.2. Сільське господарство.

3.3. Лісове господарство.

3.4. Транспорт та зв'язок.

3.5. Інвестиційно-будівельний комплекс.

4. Науково-технічний розвиток.

5. Рівень життя населення та розвиток соціальної сфери.

5.1. Зведені показники рівня життя і соціального захисту населення.

5.2. Соціальний захист населення від безробіття.

5.3. Споживання товарів та послуг.

5.4. Житлово-комунальне господарство.

5.5. Освіта і культура.

5.6. Охорона здоров'я, фізична культура та соціальне забезпечення.

6. Структурні й інституційні перетворення в економіці, демонополізація виробництва, розвиток підприємництва.

7. Використання природних ресурсів і охорона навколишнього середовища.

8. Використання вторинних ресурсів.

9. Фінансові показники.

10. Зовнішньоекономічна діяльність.

11. Розвиток спеціальних (вільних) економічних зон.

12. Основні показники соціально-економічного розвитку міст та районів.

Результати економічної діяльності на макрорівні оцінюються за допомогою показника валового внутрішнього продукту, який розраховується трьома методами: виробничим, розподільчим та кінцевого використання. На рівні регіону обсяг ВВП визначається лише (виробничим методом як сума валових доданих вартостей усіх галузей виробництва та невиробничої сфери. Валова додана вартість у галузях регіону визначається за формулою:

ВДВ=ВВ-ПС,

де ВДВ -- валова додана вартість, ВВ -- ринкова вартість валового випуску, ПС -- проміжне споживання матеріальних благ та послуг.

Для відображення процесу виробництва ВДВ на регіональному рівні складається спеціальний рахунок -- рахунок виробництва (див. схему 3.3).

Розрахунок ВВП регіону іншими методами -- розподільчим та кінцевого використання нині неможливий за браком інформації.

ВВП використовується для узагальнюючої характеристики економіки регіону, її індикатором є індекс фізичного обсягу ВВП (Iq), який розраховується за формулою:

,

де ?q1p1, ?q0p0 -- обсяг ВВП у постійних цінах відповідно у поточному та попередньому (базовому) періодах.

При прогнозуванні та перспективному плануванні, коли ще не визначені показники ВДВ на підприємствах області та у галузях, ВВП регіону на /-й рік обчислюється за формулою:

ВВПi =ВВПв * Iq * Іp,

де ВВПi та ВВПв -- валовий внутрішній продукт прогнозованого та базового років,

Ір -- прогнозний індекс цін.

Індекси фізичного обсягу ВВП та цін прогнозуються з урахуванням факторів, які суттєво впливають на рівень виробництва та інфляції й очікуваних змін у системах бюджетних стосунків, оподаткування тощо.

За обсягом та динамікою ВВП визначається місце регіону у територіальному розподілі праці та передбачаються відповідні засоби державного впливу на стан регіональної економіки.

Крім ВВП, до загальноекономічних показників відносяться середньорічна чисельність населення та працюючих, обсяги виробництва товарів і послуг у розрахунку на душу населення, обсяги капітальних вкладень та фінансових ресурсів, що створюються на території регіону, доходи й видатки місцевих бюджетів, грошові доходи та обсяги роздрібного товарообороту і платних послуг на душу населення й деякі інші. Рівень кожного з названих показників різко варіює по регіонах України і свідчить про

нерівномірність їх розвитку. Вирішення цієї проблеми є одним найважливіших завдань державної регіональної політики.

У багатьох країнах світу визначались три основні варіанти розв'язання регіональних проблем:

--згладжування або вирівнювання умов;

--реалізація соціально-економічних програм;

--особливі бюджетні режими. Цим варіантам має відповідати система загальноекономічних показників регіонального розвитку, до складу якої, крім вище зазначених, слід віднести спеціальні показники відсталості або депресивного стану економіки регіон середнього доходу на душу населення, питомої ваги населення, що знаходиться за межею бідності, рівень безробіття, прожитковий мінімум та ціну споживчого кошика у регіоні.

Тема 4

"Проблеми функціональної діяльності регіону в управлінні фінансовими ресурсами"

1. Інструменти економічного регулювання, їх класифікація. Особові регіональні форми розвитку економіки

2. Система фінансового забезпечення регіонів

3. Методика опрацювання регіональних бюджетів

4. Фінансові ресурси регіонів

1. Інструменти економічного регулювання об'єднуються в трьох групах: 1) планування і прогнозування; 2) бюджетно-податкова система; 3) інші регулюючі інструменти.

При всьому розмаїтті форм територіального і регіонального планування в різних країнах можна виділити їхні загальні риси. Розроблювальні плани є у своїй основі індикативними (рекомендаційними), проте ті їх частини, що адресуються державному сектору і визначають розміщення найважливіших об'єктів інфраструктури, умови охорони природного середовища, і т.п., носять обов'язковий характер. У цілому план являє собою форму консенсусу, узгодження інтересів багатьох економічних і соціальних суб'єктів. Розробка регіонального плану (програми) виступає як необхідна умова одержання засобів із державного бюджету, а також із структурних фондів ЄС.

По ступені універсальності і широті впливу інструменти регіонального регулювання діляться на дві групи: 1) загальноекономічні регулятори (або макроінструменти), що впливають на поводження багатьох економічних суб'єктів на визначених територіях; 2) регулятори адресного впливу (або мікроінструменти). Макроінструменти регіонального економічної політики являють собою диференційовані по регіонах параметри й умови загальнодержавної податкової, кредитної, інвестиційної і соціальної політики. Так, для стимулювання економічного росту або з метою підтримки проблемних регіонів установлюються знижені ставки податків на підприємництво, пільгові кредитні ставки, нормативи прискореної амортизації, пільгові транспортні тарифи. Посилення в національній економічної політика ідеології ринкового лібералізму супроводжується, як правило, скороченням регіональних преференцій, посилення ж пріоритетів "соціальної справедливості" сприяє більш активному використанню регіональних макрорегуляторів.

Мікроінструменти регіональної політики застосовуються для безпосереднього впливу на поводження суб'єктів, що господарюють. Так, із метою досягнення більш повної й ефективної зайнятості у визначеному регіоні на державні кошти організується перепідготовка кадрів, конкретним підприємцям на конкурсній основі виділяються субсидії і цільові кредити для створення нових робочих місць. Основні мікроінструменти впливу на капітал - сприятливому економічному розвитку регіону інвестиційні гранти на конкретні об'єкти (на розширення виробництва експортної продукції, створення нових технологій, поліпшення якості управління і т.п.).

Крім ринкових інститутів держава використовує адміністративні міри: заборони на розміщення нових і розширення діючих підприємств у перенасичених містах і агломерациях або, навпаки, заохочення передислокації підприємств у менше розвинуті регіони (полегшена реєстрація, надання промислових площадок, інформаційна підтримка). Проте й у цій сфері більш ефективно сполучення прямого адміністрування з економічними регуляторами.

Особливі регіональні форми.

У багатьох країнах для стимулювання соціально-економічного розвитку, подолання кризових ситуацій і ефективного використання специфічних локальних умов утворяться регіони (зони), де застосовуються особливі форми і механізми регулювання економічної діяльності. Найбільше поширені: проблемні регіони, спеціальні, у тому числі вільні, економічні зони, зони підприємництва і техніко-упроваджені зони, включаючи технополіси, наукові парки і технопарки.

Класичним прикладом державного регулювання проблемного регіону є керування розвитком долу ріки Теннессі. З 1933 р., коли був прийнятий Закон про організацію Адміністрації долу Теннессі, послідовно здійснюється комплексна програма розвитку регіону, що охоплює 11 штатів.

Поняття "спеціальні економічні зони" об'єднує декілька типів особою організації економічного життя на компактних (як правило)територіях. Головна ознака вільної економічної зони (СЭЗ) - на її території не діють митні умови (тарифні і нетарифні), обов'язкові для основної території країни. СЭЗ створюються з метою притягнення іноземних інвестицій, розвитки нових технологій і накопичення прогресивного управлінського досвіду, нарощування і диверсификации експорту, розвитки виробництв, що импортозамещают. Оскільки державна підтримка зон потребує значних фінансових засобів (прямих інвестицій, компенсації і ін.) і інституціональних зусиль (по створенню спеціальних законів, контролю і т.д.), число СЭЗ, що реєструються в одній країні не повинно бути великим (інакше їхнє формування чревате перетворенням у процес, що вялотекет, що створює перешкоди для розвитку основної території країни).

СЭЗ різної спеціалізації існують уже тривалий час у багатьох розвинутих країнах, але особливо швидко вони поширюються в останні два десятиліття в країнах що розвиваються. Для Росії найбільше цікавий досвід Китаю, оскільки створення там СЭЗ із самого початку "уписувалося" у загальні рамки економічного реформування. За роки свого існування китайські зони залучили десятки мільярдів іноземних інвестицій, що (вкупе з державними і приватними вітчизняними капіталовкладеннями) дозволили їм стати маяками ринкової й інноваційної економіки для всієї країни. Проте у світовій практика є і чимало прикладів низкою результативності СЭЗ - головним чином унаслідок слабкого початкового інвестиційного поштовху, несистемного введення економічних пільг, недостатньої конкурентноздатності утворюваних виробництв у порівнянні з іншими регіонами усередині країни і за рубежем, неконтрольованого розвитку "тіньовий" економічної діяльності.

Зони підприємництва суть локальні території, у межах яких установлюються пільговий адміністративний, податковий і кредитний режими для підприємців із метою активізації економічної діяльності, зменшення безробіття, збільшення прибутків населення. Як правило, вони створюються на обмежений термін у депресивних і частинах міст, що деградують.

Особливим типом зон підприємництва можна вважати офшорні зони. Головна ознака останніх - вільна реєстрація іноземних компаній і їхнє підпорядкування місцевому законодавству. Принадність офшорних зон для іноземних підприємств складається насамперед у низькому рівні оподатковування. Немаловажна і конфіденціальність інформації про офшорні компанії, їхніх власниках і іноземних службовців. Відношення до аналізованих зон неоднозначно. Країни їхній місця розташування одержують від присутності офшорних компаній виграш у виді додаткових інвестицій, зайнятості, купівельного попиту, і т.п. Проте держави, де реально діють відповідні компанії, зазнають втрат у податкових прибутках і втрачають контроль над значною частиною пов'язаних із цією діяльністю фінансових потоків.

Техніко-упроваджені зони. Цей різновид спеціальних зон відрізняється високою концентрацією дослідницьких, проектних і науково-виробничих фірм на компактній території. До техніко-упроваджених зон відносяться технополіси, наукові парки і технопарки, частіше усього побудовані шляхом реструктурування, на базі університетів або промислових зон. Відповідна підтримка з боку держави і муніципалітетів надається у виді замовлення на розробки, пільгової або безкоштовної оренди виробничих і офісних помешкань, надання лабораторного устаткування і консультативних послуг, проведення експертизи винаходів, сприяння в одержанні кредитів.

2. Економічний та соціальний розвиток регіону залежить пасам ' перед від фінансових ресурсів територіальних органів управління. Останні повинні мати можливість самостійно вирішувати питання фінансового забезпечення програм розвитку регіонального господарства та соціальної захищеності місцевого населення, виходячи головним чином з результатів власної господарської діяльності.

Конституція та закони України визначили систему фінансового забезпечення регіонів, яку утворюють бюджети всіх рівнів (обласного, районного, міського, сільського, селищного) і фінансові плани підприємств та організацій усіх форм власності, розташованих на відповідній території.

Бюджет кожного рівня -- це органічна складова єдиної державної бюджетної системи. Обов'язковою умовою її побудови і дотримання самостійності нижчестоящих бюджетів у відносинах з вищестоящими.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах т районах у містах самостійно розробляють, затверджують і виконують місцеві бюджети.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети. Вони формуються з коштів Державного бюджету та з коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів, і є консолідованими бюджетами. Останні використовуються як основний інструмент державної регіональної бюджетної політики, яку проводять у життя Верховна Рада та Уряд країни, фінансове підтримуючи регіони і виділяючи для цього дотації із Державного бюджету або ж залучаючи кошті регіонів до консолідованого бюджету держави для їх наступного перерозподілу.

Консолідований бюджет області та району складає і подає на затвердження відповідної ради та забезпечує виконання місцева (державна адміністрація. До її повноважень у галузі бюджету та фінансів належить також:

--подання до органів виконавчої влади вищого рівня фінансових показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України, пропозицій щодо обсягу коштів Державного бюджету (України для їх розподілу між територіальними громадами, щодо розмірів дотацій і субсидій;

--розробка балансу фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання, виходячи із забезпечення мінімальних соціальних |потреб;

--отримання від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформації, передбаченої актами для складання і виконання бюджету;

-- фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у визначеному законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами влади або органами місцевого самоврядування;

-- фінансування заходів, пов'язаних з розвитком житлово -. комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля і громадського порядку, та інших заходів, передбачених законодавством;

- регулювання інвестиційної діяльності;

-- регулювання цін і тарифів за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також встановлення норм їх споживання і здійснення контролю за їх додержанням.

Виконання цих повноважень безпосередньо залежить від методів залучення коштів до регіональних бюджетів та величини їх доходів. У сучасних умовах внаслідок зростаючої диференціації регіонів наповнюваність їх бюджетів вкрай нерівномірна. Одні регіони є донорами, інші -- реципієнтами, у зв'язку з чим виникає необхідність бюджетного вирівнювання, тобто цілеспрямованого розподілу коштів між консолідованими бюджетами держави а Рада та її регіонів.

У світовій практиці виділяються дві схеми бюджетного вирівнювання: американська та німецька.

За американською моделлю бюджетного вирівнювання доходна частина бюджетів усіх рівнів формується переважно за рахунок власних джерел, наприклад закріплених регіональних та місцевих податків.

У німецькій моделі доходна частина бюджетів усіх рівнів формується переважно за рахунок законодавче визначених відрахувань (часток) від єдиних (федеральних) податків.

Бюджетна сфера України функціонує до цього часу за радянською схемою. Усі доходи регіональних бюджетів поділяються на власні та регулюючі.

До власних доходів відносяться платежі за ресурси, держави, мито, доходи від приватизації, місцеві податки та збори, земельні податки та деякі інші надходження.

Регулюючі доходи складають відрахування від загальнодержавних податків і зборів -- податків на прибуток, додану вартість, на операції з цінними паперами, прибуткового податку з громадян, а також бюджетні гранти -- дотації та субвенції. Державного бюджету, бюджетні позики і кошти, отримані з Державного бюджету за взаємними розрахунками.

У формуванні доходів регіональних бюджетів України вирішальне значення мають відрахування з Державного бюджету, частка яких в останні роки становить понад 60 відсотків загальної суми надходжень.

Надмірна централізація бюджетних коштів, фінансова залежність регіонів від «центру», районів -- від областей, місцевих бюджетів -- від районів та відсутність науково обґрунтованих нормативів формування бюджетних доходів і витрат у залежності від кінцевих результатів господарювання -- це головні вади формування бюджетної системи. За їх наявності чим більше власних доходних джерел мають регіони, тим меншу частину дотації з Державного бюджету вони отримають.

Розподіл доходів бюджетів за принципом «зверху-донизу» породжує утриманські настрої, не сприяє саморозвитку та самофінансуванню регіонів і зашкоджує демократизації управління фінансовими ресурсами. Отже, в Україні потрібно якомога швидше прийняти новий закон про бюджетну систему (Бюджетний кодекс), засади якого дозволили б забезпечити самостійність регіонів у плануванні доходів та розподілі бюджетних коштів, узгодженість інтересів держави, регіонів, територіальних громад, чітке розмежування повноважень бюджетів усіх рівнів та відповідальність органів управління і посадових осіб за його виконання.

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» бюджети областей та районів мають поділятися на поточний бюджет та бюджет розвитку.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ та закладів освіти, охорони здоров'я, культури, соціальний захист населення та інших заходів, що забезпечують процес простого відтворення у регіоні.

Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від розміщення місцевих позик, а також інвестиційних субсидій з інших бюджетів. Однак за браком коштів останнім часом бюджети розвитку не складаються. Відтак стратегічні проблеми саморозвитку регіонів не мають фінансового підґрунтя для їх вирішення, а Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» в цій частині не виконується зовсім.

У фінансуванні витрат на розвиток господарства регіону використовуються кошти підприємств і організацій, розташованих на його території, які залучаються двома шляхами: місцевими зборами та участю господарюючих суб'єктів на договірній основі у будівництві і громадських роботах власними силами та ресурсами, а також наданням спонсорської допомоги культурно-освітнім закладам. Проте частка таких коштів у системі фінансового забезпечення регіону не значна і є лише допоміжним оперативним засобом розв'язання деяких місцевих проблем.

Таким чином, існуюча система фінансового забезпечення регіонів не відповідає їх ролі і місцю у народногосподарському комплексі країни, не створює умов для саморозвитку та фінансування, а тому потребує кардинального реформування разом з усією фінансовою системою держави.

|3. Планування бюджетів областей, міст обласного підпорядкування та районів починається з визначення їх витратної частини. Відповідно до «Основних напрямів бюджетної політики на .2000 рік» (бюджетної резолюції), схвалених Верховною Радою України 1 липня 1999 р., формування Державного та місцевих бюджетів має здійснюватися згідно з переліком власних і делегованих повноважень бюджетів усіх рівнів, виходячи з таких принципів:

достатність доходів -- вартість повноважень, делегованих державою органам місцевого самоврядування, має відповідати обсягу закріплених за ними бюджетних ресурсів;

об'єктивна обґрунтованість та прозорість показників планування, що визначатимуть додаткові та доходні повноваження місцевих бюджетів, а також засади трансфертної політики;

Бюджетне планування здійснюється на основі бюджетних нормативів.

Бюджетні нормативи - це вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів (освіта, охорона здоров'я, соціальний захист та забезпечення) у розрахунку на душу населення. Їх величина визначається як середня за кілька попередніх років, включаючи й очікуване виконання бюджетів поточного року.

Розробка місцевих бюджетів починається з формування видаткової частини, виходячи з переліку власних і делегованих повноважень бюджетів усіх рівнів.

Для визначення обсягів видатків місцевих бюджетів за основними напрямками делегованих повноважень враховуються встановлені Верховною Радою узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення щодо таких видатків .

Сумою вищезазначених нормативів є загальний нормативи бюджетної забезпеченості для обласних бюджетів і бюджетів міст обласного значення та районів при виконанні делегованих повноважень.

Виходячи з чисельності населення у містах кожний норматив бюджетної забезпеченості коригується коефіцієнтами, за допомогою яких враховуються відмінності у вартості надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів різними категоріями територіальних громад, зокрема залежно від того, де надаються ці послуги -- в сільській чи міській місцевості. Для бюджету обласних бюджетів коригуючи коефіцієнти не застосовуються.

На основі встановлених нормативів та коригуючи коефіцієнтів розрахунки видатків за окремими повноваженнями здійснюються за формулою:

ВБм.р. = Нб.з. * Кк * Чо,

де ВБм.р. -- видатки бюджетів міст /районів при виконанні делегованих повноважень;

Нб.з -- норматив бюджетної забезпеченості;

Кк -- коригуючий коефіцієнт;

Чц -- очікувана чисельність населення. Видатки обласних бюджетів (ВБо) розраховуються такі чином:

ВБо = Нд.з.у. ' Чо,

де Нб.з.у. -- загальний норматив бюджетного забезпечення.

При розрахунку мінімальних видатків на виконання делегованих повноважень для бюджетів міст відповідної величини районів області державні адміністрації мають право враховувати існуючу мережу бюджетних закладів та статистику користування соціальними послугами населенням, яке проживає інших адміністративних одиницях. Видатки, розраховані згідно з нормативами з урахуванням коригуючих коефіцієнтів для конкретних міст і районів, можуть перерозподілятися на користь інших міст та районів у випадку, якщо існуюча мереж бюджетних установ не забезпечує достатнього рівня надання зазначених соціальних послуг і це підтверджується відповідними обґрунтуваннями.

Наведена методика визначення бюджетних коштів спрямована на ліквідацію порочної практики формування місцевих бюджетів, заснованої на суб'єктивному визначенні величині відрахувань та розмірів дотацій за принципом «згори-донизу», яка мала місце до 1999 р. Проте це завдання до кінця ні розв'язано.

На наш погляд, нормативи бюджетної забезпеченості на одного жителя повинні визначатися, виходячи з того, який рівень задоволення суспільних потреб громадян, з точки зору держави, достатнім. Для цього потрібні чіткі критерії визначення. До них можна віднести такі показники, як забезпеченість населення районів кадрами відповідних професій (лікарями, вчителями тощо) науково обґрунтовані нормативи споживання продуктів харчування, товарів широкого вжитку і послуг та інші соціальні нормативи. На їх основі можна розрахувати середній по країні норматив бюджетної забезпеченості як суму добутків окремих соціальних нормативів на їх вартісну оцінку з урахуванням витрат, що безпосередньо не спрямовуються на надання суспільній послуг, але здійснюються для обслуговування цього процесу (наприклад, утримання адміністративного та обслуговуючого персоналу бюджетних установ).

Нормативи бюджетної забезпеченості, обчислені як середні по країні, мають бути диференційованими для кожної бюджетної ланки і розраховуватися по окремих видах суспільних послуг у регіонах. Такий підхід до формування нормативів дозволить місцевим органам управління самостійно визначати напрямки та обсяги використання бюджетних коштів, розрахунок яких здійснюється при формуванні доходної частини місцевих бюджетів.

Починаючи з 2000 р. визначення прогнозного показника доходів областей здійснюється з урахуванням їх власної доходної спроможності. Показником останньої є коефіцієнт відносної податкоспроможності -- відношення сукупних надходжень від загальнодержавних податків та зборів на території області у розрахунку на душу населення до відповідного показника по Україні. При формуванні доходної частини місцевих бюджетів на прогнозований рік застосовується усереднений коефіцієнт відносної податкоспроможності (Кв.п.) за результатами виконання бюджетів за попередні роки (у тому числі очікуване виконання бюджету поточного року), який визначається за формулою:

в.п. =,

Пі -- сукупні податкові надходження, що зібрані на відповідній території в і-му році;

Чі -- чисельність населення в і-му році;

і-- кількість років.

До розрахованого таким чином усередненого показника по Україні () застосовується коефіцієнт відносної податкоспроможності кожної області (К в.п.о.). Добуток отриманого результату на очікувану кількість населення області (Чо) є обсягом доходів бюджету області (ДБо) на прогнозний рік, тобто:

ДБо = К в.п.д * К в.п.д * Чо

В подальшому з метою заінтересованості органів місцевого самоврядування та областей у нарощуванні власної податкової податкоспроможності може бути закріплений на довготривалій основі.

Зарахування до бюджетів місцевого самоврядування податків здійснюється у повному обсязі відповідно до порядку, який визначається бюджетною резолюцією на наступний рік.

На 2000 р. відповідно до вказаного вище документа, затвердженого Верховною Радою, передбачено зарахування до бюджетів місцевого самоврядування у повному обсязі прибуткового податку з громадян. Податок на прибуток підприємств є регулюючим: до областей з низьким індексом відносної податкоспроможності -- зараховується в повному обсязі, до бюджетів інших областей -- підлягає регулюванню. 20 відсотків акцизного збору з вітчизняних товарів підлягає зарахуванню до місцевих бюджетів, 80 -- до Державного бюджету.

У межах області для районів та міст обласного значення прибутковий податок з громадян і податок на прибуток підприємств зараховуються в повному обсязі, акцизний збір з вітчизняних товарів -- у розмірі 20 відсотків; для міст обласного строк значення та районів, які є донорами, прибутковий податок з громадян зараховується у розмірі не менше 50 відсотків (за винятком міст обласного значення, в яких надходження від прибуткового податку з громадян перевищують мінімальний обсяг бюджету делегованих повноважень, обчислений на основі нормативів бюджетної забезпеченості з урахуванням мережі бюджетних установ).

Надходження від місцевих податків та зборів і плати за землю зараховуються до бюджетів міст обласного значення та районів у повному обсязі, не враховуються при визначенні доходів, що цін спрямовуються на виконання делегованих повноважень, і використовуються для фінансування виконання власних повноважень місцевого самоврядування.

При плануванні бюджетів усіх рівнів не допускається надання трансфертів бюджетам областей, міст та районів при можливості формування їх доходної частини нормативами відрахувань від загальнодержавних податків і зборів.

Трансферт, належний області (То), визначається як різниця між обсягом видатків, обрахованих відповідно до визначених нормативів (ОВо), та обсягом прогнозних доходів, обчислених із застосуванням індексу відносної податкоспроможності:

То=ОВо - ДБо

Наведена методика формування доходів місцевих бюджетів спрямована на те, щоб забезпечити їх надходження переважно із джерел на власній території. Проте реально за такого порядку надходжень у виграші зостаються лише регіони з достатньо сильною податковою базою, зумовленою відносно високим рівнем розвитку економіки, а решта (переважна більшість) регіонів як була, так і буде дотаційною.

Слід відмітити, що застосування індексу податкоспроможності, закріпленого на довгостроковій основі, в цілому стимулюватиме регіони у нарощенні власної податкової бази, але мотивація такого нарощування у регіонах-донорах та регіонах-реципієнтах різна. Перші з них матимуть більші стимули щодо економічного зростання, а у других вони знижуватимуться пропорційно підвищенню питомої ваги дотації в доходах. За таких обставин ймовірно очікувати зворотного результату -- поглиблення диференціації регіонів та їх депресивного стану. Щоб цього не сталося, необхідно, на наш погляд, застосувати довгострокові диференційовані нормативи бюджетної забезпеченості та розширити можливості регулювання бюджетів податковими надходженнями, отриманими на власній території регіонів, у тому числі і податку на додану вартість, що прямо пов'язаний з результатами економічної діяльності. Саме цього зв'язку не вистачає нині в управлінні економікою регіонів, програми розвитку котрих практично ніяк не стикуються з формуванням доходів місцевих бюджетів.

Отже, довгострокові нормативи мають встановлюватися для кожного з регіонів із урахуванням їх специфіки: відхилення рівня цін і тарифів від середнього по країні, особливостей демографічної ситуації, розбіжностей у витратах для надання суспільних послуг у міській та сільській місцевостях, природно-кліматичних, екологічних та інших особливостей, які впливають на такі розбіжності.

Для того щоб якомога повніше були враховані ці відмінності, при встановленні диференційованих довгострокових нормативів слід застосовувати не один коефіцієнт, як тепер, а їх систему, наприклад, відношення вартості стандартного набору товарів та послуг в регіоні до середньої по країні, питомої ваги дітей шкільного віку у загальній чисельності населення регіону до аналогічного показника по країні тощо.

4. Розвиток регіонів потребує відповідного фінансового забезпечення, а отже, визначення загального обсягу фінансових ресурсів та здійснення заходів щодо пошуку додаткових джерел залучення коштів. З цією метою у складі регіональних програм формується спеціальний розділ -- система фінансових показників (див. табл. 4.3.). Необхідна для їх обрахунків інформація надходить від підприємств, установ та організацій усіх форм власності і підпорядкування. Крім неї, місцевою державною адміністрацією використовуються також дані державних галузевих, науково-технічних та інноваційно-інвестиційних програм, загальнодержавних програм, пов'язаних з ліквідацією наслідків стихійних катастроф, облатуванням депортованих народів та інші.

Головним у системі фінансових показників є загальний обсяг фінансових ресурсів, що необхідні для реалізації завдань програми. Він складається з коштів бюджетів усіх рівнів, коштів підприємств та організацій усіх форм власності, які спрямовуються у прогнозному періоді на забезпечення загального обсягу витрат, пов'язаних з функціонуванням соціально-культурної сфери, соціальним захистом населення, а також розвитком виробництва й інфраструктури на території регіону.

Загальний обсяг фінансових ресурсів визначає загальний обсяг фінансування, який спрямовується на здійснення поточних заходів (утримання бюджетних установ та організацій) і виконання завдань розвитку (реалізація інвестиційних програм та проектів). Принципово важливим є розподіл загального обсягу фінансових ресурсів між цими двома напрямами фінансування, що пов'язано зі структурою місцевих бюджетів, зокрема їх поділом на поточний бюджет і бюджет розвитку, та джерелами і порядком надходження коштів до кожного з них.

Якщо кошти поточного бюджету формуються за нормативами, то кошти бюджету розвитку -- за залишковим принципом.

За діючих умов повністю відсутня економічна заінтересованість регіонів у саморозвитку, а тому в перспективі слід, на наш погляд, формувати бюджети розвитку за допомогою того ж нормативного методу з використанням показників бюджетного забезпечення у розрахунку на одного жителя та коригуючих коефіцієнтів. Останні можуть визначатися відношенням темпів зростання економіки регіонів до середніх по країні. У такому разі регіони будуть заінтересовані у нарощуванні обсягів виробництва товарів та послуг на власній території. Крім того, це поставить у взаємну залежність показники програм соціально-економічного і культурного розвитку та бюджетів областей, міст і районів.

Систему показників фінансових ресурсів, необхідних для реалізації програмних завдань, мають доповнювати та обґрунтовувати балансові розрахунки, насамперед баланси фінансових ресурсів регіонів.

Баланс фінансових ресурсів регіону (БФРР) -- це фінансова програма регіону, що забезпечує його соціально-економічний роз і виток і є складовою зведеного фінансового балансу країни. Вії,

відображає джерела формування, обсяги та використання фінансових ресурсів і складається з дотриманням принципів бюджетного устрою, а саме: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності.

Принцип єдності БФРР забезпечується єдиним рахунком доходів і витрат фінансової системи як регіону, так і країни, єдиною, правовою та методологічною основами, єдиною економічною політикою.

Принцип повноти полягає у відображенні всіх сформованих на території регіону фінансових ресурсів і напрямів їх використання в бюджетному році.

Принцип достовірності ґрунтується на застосуванні реальних показників та науково обґрунтованих нормативів.

Принцип гласності полягає у всебічній інформованості господарюючих суб'єктів і населення щодо фінансового становища регіонів.

Принцип наочності потребує взаємного поєднання показників БФРР із загальноекономічними показниками та балансом фінансових ресурсів країни.

БФРР спрямовується на вирішення таких основних завдань:

встановлення загального обсягу фінансових ресурсів, що утворюються та використовуються на відповідній території;

обґрунтування розподілу фінансових ресурсів за напрямі їх використання;

виявлення резервів регіональної економіки і шляхів їх використання з метою зміцнення фінансового стану областей, міст, районів.

Баланс фінансових ресурсів регіону повинен визначати джерела надходжень і всі напрями використання фінансових ресурсів у регіоні, а тому він має синтетичне об'єднувати такі прогнозні розрахунки.

--баланси доходів і витрат підприємств усіх форм власності;

--бюджет регіону, в тому числі місцеві бюджети;

--розрахункові прогнози позабюджетних та цільових регіональних фондів;

- кредитні прогнози регіональних банків;

- валютні прогнози;

- фінансові прогнози всіх підприємств, установ, громадських фінансова організацій та окремих фінансових інститутів.

БФРР розробляється управлінням економіки і фінансовим управлінням області на основі програми соціально-економічного культурного розвитку з використанням звітної та прогнозної інформації обласного статистичного управління, виробничих гласності об'єднань, асоціацій і т.п. і складається з трьох частин.

Перша частина -- формування фінансових ресурсів регіону.

Вона охоплює прибуток господарюючих суб'єктів (балансовий), загальнодержавні та місцеві податки і збори, відрахування до спеціальних фондів (на соціальне та пенсійне страхування, геологорозвідувальні роботи, до фондів зайнятості, розвитку паливно-енергетичного фонду тощо), надходження доходів від зовнішньо - економічної діяльності і приватизації, довгострокові кредити банків, кошти регіональних позабюджетних фондів та інші доходи місцевого бюджету і надходження.

Друга частина визначає розподіл фінансових ресурсів регіону. Тут розраховуються доходи зведеного бюджету області за джерелами надходження (податки та надходження у визначеному бюджетною резолюцією розмірі, плата за використання ресурсів регіону, інші доходи зведеного бюджету області й дотації з Державного бюджету). У ній також підраховуються фінансові ресурси господарюючих суб'єктів регіону, кредитні ресурси (довгострокові кредити банків), вільні кошти населення, відрахування до Державного бюджету отриманих на території області податків та інших надходжень у визначеному розмірі.

Третя частина БФРР характеризує витрати: капітальні вкладення (у тому числі за рахунок коштів господарюючих суб'єктів, банківських кредитів, Державного бюджету та населення); видатки на соціальний захист і соціальне забезпечення, соціально-культурну сферу, науку, утримання регіонального господарства за рахунок коштів Державного та регіонального бюджетів; обсяг коштів на капітальний ремонт ( у тому числі коштів господарюючих суб'єктів і регіонального бюджету); видатки на утримання органів місцевої влади; відрахування до Державного бюджету та інші видатки бюджету і витрати господарюючих суб'єктів.

В результаті розрахунків показників по кожній з наведених трьох частин БФРР при правильно складеному балансі повинна визначитися одна й та ж сума коштів.

Обчислення показників БФРР виконується в два етапи. На першому етапі на підставі статистичної звітності, інформації обласного статистичного управління, обласного відділу Державної податкової адміністрації, обласного відділення державного Казначейства виконуються прогнозні розрахунки показників БФРР за встановленою методикою.

На другому етапі на основі експертної оцінки і врахуванні впливу факторів (політичних, економічних та інших змін у державі) на той чи інший показник балансу визначається кінцевий варіант прогнозного БФРР, який до 1 вересня поточного року подається до Міністерства економіки України для узгодження із загальнодержавним бюджетом.

Тема 5

"Проблеми управління природними ресурсами й охороною довкілля"

1. Сутність і значення оцінки природних ресурсів

2. Форми і методи управління природними ресурсами

3. Охорона і використання водних ресурсів регіонів

4. Охорона і раціональне використання земельних ресурсів регіонів

5. Охорона атмосферного повітря

1. Розвиток продуктивних сил регіонів всебічно пов'язаний з використанням природних ресурсів території та охороною навколишнього середовища. Усі природні ресурси поділяються на дві групи: вичерпні та відтворювальні. До вичерпних належать корисні копалини, розвідані родовища яких відносяться до категорії народногосподарського (нафта, газ, вугілля, руди чорних та кольорових металів тощо) або місцевого значення (нерудні матеріали, пісок, крейда, камінь бутовий, ракушняк, торф та інші). Управління ними здійснюють відповідно загальнодержавні та місцеві органи влади.

Відтворювальні ресурси -- рослинний, тваринний світ, грунти, вода, атмосферне повітря та інші -- є такими, якщо інтенсивність їх використання не перевищує темпів їх приросту. Управління ними здійснюється на регіональному та місцевих рівнях.

Природні ресурси мають багато властивостей, проте не всі вони використовуються, задовольняючи різнобічні соціальні потреби. Тому предметом їх оцінки є природне благо з тими його корисностями, які проявляються у даний час або у найближчій перспективі. І тільки в окремих випадках, наприклад при виборі найефективнішого напряму використання природного ресурсу (нафта як енергетичний ресурс або сировина для отримання полімерів, ліс як рекреаційний фактор або як джерело деревини т.п.), можуть оцінюватися потенційні корисності.

Оцінка природних ресурсів -- необхідна умова прийняття управлінських рішень щодо розміщення та розвитку продуктивних сил на відповідній території.

Існують різні види оцінок природних ресурсів: геологічний, технічний, техногенний, економічний. Останній є найбільш узагальнюючим і за своїм змістом визначається характером процесу виробництва, в якому природні ресурси виступають як умова та результат. Складність економічної оцінки полягає в тому, що вона повинна показати доцільність використання того чи іншого природного ресурсу з урахуванням великої кількості факторів, які діють часто у протилежних напрямах на обсяги його використання та відтворювання і до того ж не завжди піддаються чисельному визначенню.

Різні за якістю та місцем розташування природні ресурси можуть оцінюватися на основі величини очікуваного додаткового доходу. Останній визначається як різниця між суспільне необхідними витратами у грошах та оцінюваних природних умовах виробництва за формулою:

,

де Д-- рента, або диференційований доход;

,

-- приведені витрати на одиницю і-ої продукції, виробленої відповідно при гірших та очікуваних природних умовах;

П і -- обсяг і-го виду продукції.

Якість природних ресурсів виступає як додаткова мірка цінності. Наприклад, якість сільськогосподарських угідь виражається у врожайності та рівні витрат на виробництво продукції. Ці показники використовуються для оцінки землі за формулою:

,

О 3 оцінка 1 га сільськогосподарських угідь;

-- середня по регіону вартість освоєння 1 га угідь у сучасних умовах;

-- урожайність відповідно на масиві, що оцінюється, та |середня по регіону;

-- затрати на виробництво відповідно на масиві, що оцінюється, та середні по регіону у розрахунку на 1 га.

Виходячи з такої методики оцінки природних ресурсів, можна визначити пріоритети у використанні природного потенціалу регіону. Вони слугують вихідною базою для формування структури господарства регіону та містобудування з урахуванням стану екологічної ситуації і необхідності її поліпшення. Це потребує одночасного програмування природоохоронних заходів, обчислення розмірів витрат на їх здійснення та визначення джерел надходження необхідних коштів, одним з яких є місцеві фонди охорони навколишнього середовища, що утворюються у складі регіональних бюджетів.

Головними завданнями управління природокористування регіоні є:

*збереження та зміцнення природно-ресурсного потенціалу території;

*забезпечення раціонального і комплексного використання природних ресурсів;

*зменшення негативного впливу виробничої діяльності комунального господарства на навколишнє середовище;

*відтворення рослинного і тваринного світу;

*створення сприятливих умов життя, праці та відпочинку населення.

Виконання вищевказаних завдань у регіонах здійснюється місцевою державною адміністрацією, яка відповідно до здійснює такі повноваження в галузі використання при ресурсів і охорони довкілля:

*розробляє та забезпечує виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що знаходиться державній власності;

*складає, подає на затвердження відповідної ради і забезпечує виконання регіональних екологічних програм; вносить до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм;

*вживає заходів до відтворення шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами;

*вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та об'єктів природно- заповідного фонду місцевого значення;

*інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються для його поліпшення;

*організує роботу по ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності і громадян;

*вносить пропозиції в установленому законом порядку про зупинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля і санітарних правил;

*розробляє і забезпечує дотримання правил користувач водозабірними спорудами, обмежує або забороняє використання підприємствами питної води у промислових цілях.

2. Реалізація завдань управління природокористуванням у регіонах потребує застосування відповідних форм та методів. Основними формами управління природними ресурсами є екологічна стандартизація, нормування, дозволи на використання та еколого-економічний контроль. Необхідність останнього викликається наявністю протиріч у функціонуванні природних та економічних систем. Так, завжди протистоять один одному принципи економічного зростання та рівноваги природного середовища. Протиріччя між ними переростає у важливу проблему управління соціально-економічним розвитком регіонів, котра має вирішуватися за допомогою правових, адміністративних та економічних методів.

Правові методи визначаються природоохоронним законодавством, Земельним, Водним, Лісовим кодексами та кодексом "Про надра".

Адміністративні методи застосовуються Кабінетом Міністрів, -Міністерством екобезпеки та його управліннями при обласних державних адміністраціях, а також місцевими державними адміністраціями у відповідності з наділеними повноваженнями.

Економічні методи управління природними ресурсами спираються переважно на програмування та планування. Але в даний час у щорічних програмах економічного і соціального розвитку регіонів відсутній екологічний розділ, хоч і встановлюються деякі фінансові показники, пов'язані з витратами здійснення природоохоронних заходів. Територіальні плани комплексного використання природних ресурсів та охорони довкілля на довгостроковий період не складаються. Ігнорування екологічного чинника в регіональній політиці призводить до нераціонального використання природних ресурсів, погіршення стану навколишнього середовища, різкого збільшення обсягів витрат суспільства на природовідновлювальні заходи у перспективі.

Економічні методи управління природними ресурсами застосовуються також при розробці та реалізації інвестиційних проектів і програм. Їх оцінка має забезпечити поєднання економічних та екологічних інтересів у процесі розвитку виробництва і спиратися на одночасне дослідження у межах однієї структури як економічних цілей і результатів, так і чинників оточуючого середовища.

Таким чином, прийняття управлінських рішень повинно відбуватися на основі аналізу комплексу можливих економічних результатів екологічних наслідків, що розглядаються на тривалому часовому проміжку і виходять за межі території здійснення програми чи проекту.

Оцінюючи пропоновані у складі регіональної програми альтернативні проекти, можна вибрати оптимальний. З цією метою у розвинутих країнах широко застосовуються еколого-економічні моделі (оптимізаційні, імітаційні та інші). Основні проблеми, що виникають при їх застосуванні, полягають у складності варті спінюється оцінки показників та їх зіставленні, а також у протистоянні підприємців посиленню ролі екологічного аналізу.

3. Водні ресурси використовуються в усіх галузях господарства регіону та забезпеченні життєдіяльності людини. Управління водними ресурсами спрямовується на вирішення таких завдань:

*забезпечення потреб населення та всіх галузей регіонального господарства водою, оптимального розподілу водних ресурсів між водокористувачами;

*дотримання благополучного екологічного стану водних ресурсів;

*регулювання стоку у часі та просторі;

*припинення викидів неочищених стоків та твердих відходів у водоймища і підвищення їх рекреаційної здатності;

*економне витрачання води, зменшення її витрат при перекиданні;

*зниження негативного впливу вод на оточуюче середовище (підтоплення, заболочення, руйнування берегів тощо);

*забезпечення оптимального співвідношення ресурсів поверхневих і ґрунтових вод.

Основними показниками водокористування є:

*загальний обсяг водоспоживання у регіоні (млн м3 на рік): виділенням споживання з поверхневих джерел у розрізі галузей - водоспоживачів (промисловість, сільське господарство, комунальне господарство), з виділенням напрямів водокористування (виробниче, побутове тощо);

* використання питної води на промислові потреби;

*обсяг оборотної та повторно використовуваної води у промисловості;

*водовідведення -- загальне і скидання стічних вод у поверхневі водоймища з урахуванням ступеня очистки (умовно чистих, нормативне чистих, забруднених);

*добування із стічних вод цінних речовин.

Крім того, в регіональних програмах встановлюються завдання по введенню в дію потужностей, споруд та об'єктів як водопостачання, так і очистки стічних вод і оборотного водопостачання, установок по збиранню з акваторій нафти, сміття, інших забруднювачів, берегових станцій очистки баластних вод.

Розрахунок показників водоспоживання та водовідведення здійснюється за допомогою нормативного методу. В його основу закладаються питомі нормативи витрачання води на душу населення, одиницю продукції, робіт чи послуг та враховуються дані про масштаби виробничої і невиробничої діяльності і чисельність населення. Потрібний обсяг водоспоживання (Ов.с..) обчислюється за формулою:

,

де Н в.в. -- норматив витрат води на одиницю продукції, робіт, послуг чи на одну особу;

В п -- обсяг виробництва продукції, робіт та послуг в натуральному і грошовому вимірі; чисельність населення регіону.

Водовідведення обчислюється як різниця між загальним водоспоживанням і безповоротними витратами (випаровування, технологічні включення до складу продукту тощо).

Головна увага органів регіонального управління при плануванні водокористування повинна приділятися збалансуванню потреб води та її ресурсів. З цією метою складають водогосподарський баланс території основні показники котрого опрацьовуються в декількох варіантах, зважаючи на неможливість точного прогнозу водності року. Оскільки рівень споживання води має значні відмінності по сезонах, розрахунок показників має проводитись на рік та найбільш напружений місяць року.

У багатьох областях не вистачає вказаних у схемі джерел для задоволення потреб, тому передбачається надходження води з інших водогосподарських систем (штучних каналів, водоводів, водосховищ).

Водоспоживання безпосередньо пов'язане зі здійсненням водоохоронних заходів, серед яких чільне місце займає водовідведення, в тому числі скид стічних вод у поверхневі водоймища Якщо він значний, то може бути нанесена невиправна шкода навколишньому середовищу. Це зумовлює необхідність жорсткого контролю за якістю водних ресурсів, її показником слугує кратність розбавлення стічних вод, величина котрої встановлюється спеціальними органами.

Водовідведення дозволяє повторно використовувати стічні води шляхом біологічної, хімічної та механічної очистки, зокрема для зрошування сільськогосподарських угідь. Тому по всіх видах стоків встановлюється загальний обсяг забруднених вод тих, що пройшли очистку.

З метою охорони вод від забруднювання у регіональних програмах встановлюються завдання по створенню водоохоронна загальні зон у порядку, визначеному Водним кодексом України. Водоохоронні заходи спрямовуються також на відтворення рибних запасів та розведення водоплавної птиці, а там, де можливо, і на організацію перевезення вантажів та пасажирів водним транспортом, забезпечення роботи гідроелектростанцій.

4. Земля, як зазначено в ст. 14 Конституції України, є основним національним багатством, що знаходиться під охороною держави. Управління охороною земельних ресурсів у регіонах спрямовується на вирішення таких завдань:

--підвищення ефективності землекористування та естетичної Площа в цінності земель;

--оптимізація структури земельних ресурсів;

--збереження і раціональне використання сільськогосподарських угідь;

проведення робіт по рекультивації земель та їх залучення &о господарського обороту;

захист ґрунтів від деградації і перетворення їх у джерела забруднення.

Ці завдання вирішуються при формуванні різних розділів регіональних програм та планів соціально-економічного розвитку, (окрема розвитку АПК, капітального будівництва й інших. Управління земельними ресурсами здійснюється у відповідності із Земельним, Лісовим та іншими кодексами і законами України.

Однією з економічних форм управління земельними ресурсами є планування. В планах та програмах соціально-економічного розвитку регіонів використовуються наступні показники:

--загальна площа земель;

--площа земель сільськогосподарського користування та структура по видах сільськогосподарських угідь і формах землекористування;

--площа земель під промисловими, сільськогосподарським, транспортними, житловими та іншими об'єктами;

--площа земель, що підлягають рекультивації, захисту від шкідників і хвороб біологічними методами, здійсненню протиерозійних та інших природоохоронних заходів;

--обсяг капітальних вкладень на проведення обстежень і розвідування стану земель та їх моніторингу, введення державної земельного кадастру, інвентаризацію та грошову оцінку земель населених пунктів і земель несільськогосподарського призначення й інших заходів, пов'язаних зі здійсненням земельної реформи;

--обсяги асигнувань із Державного і місцевого бюджетів на будівництво протиерозійних споруд, рекультивацію порушені земель, проектно-вишукувальні роботи тощо;

--інші показники землекористування.

Баланс земельних ресурсів відображає їх трансформацію протягом року, викликану необхідністю відведення площ під будівництво, проведенням робіт по меліорації, залученням до господарського обороту невикористаних земель тощо. Складання балансу дозволяє встановити зміни структури земельних ресурсів під впливом чинників, які визначаються в програмах розвити АПК, будівництва, територіальних схемах розміщення і розвитку продуктивних сил, районних плануваннях та генеральних схемах розвитку великих міст, а також в інших прогнозних і планові матеріалах.

Важливе значення при розробці балансу має встановлення потреб різних галузей, особливо будівництва, у земельних ресурсах. Місцеві органи землекористування (управління земельних ресурсів місцевої державної адміністрації) повинні здійснювати всебічний контроль за розподілом земель поміж землекористувачами, виходячи із обмеженості території та необхідності підвищення ефективності використання земельних ресурсів.

Величезну цінність становлять сільськогосподарські угіддя, питома вага яких - близько 71% всього земельного фонду України. Їх раціональне використання та захист від деградації [ерозії, вивітрювання, забруднення токсичними речовинами тощо) є найважливішим завданням землегосподарювання. Для його виконання мають проводитися обстеження та розвідування стану земель, їх моніторинг, використовуватися земельний кадастр, і враховуватися інші чинники, зумовлюючі підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва, -- меліорація, зрошення, осушення тощо.

Управління сільськогосподарськими угіддями ґрунтується на розрахунках балансу цих угідь. За схематичною побудовою та за методикою встановлення показників він нагадує земельний баланс, відрізняючись, природно, самими показниками, що визнають площу окремих видів сільськогосподарських угідь (орних земель, садів, ягідників, виноградників, сінокосів тощо).

Вагомим додатком до балансу сільськогосподарських угідь є баланс орних земель, за допомогою якого визначається структура посівних площ під сільськогосподарськими культурами і розраховуються їх валовий збір та інші показники розвитку АПК, а також плануються меліоративні й охоронні заходи.

5. Одним із основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища є атмосферне повітря. Забезпечення його сприятливого стану, відновлення і поліпшення для створення екологічної безпеки життєдіяльності людини, а також відвернення шкідливого впливу на навколишнє середовище -- такі головні охоронні заходи, що застосовуються органами управління відповідно до прийнятого у 1992 р. Закону України «Про корону атмосферного повітря».

Основними формами управління в цій галузі є стандартизація нормування, що проводяться з метою встановлення комплексу обов'язкових норм, правил, вимог щодо охорони атмосферного повітря від забруднення, шкідливого впливу фізичних і біологічних факторів та забезпечення екологічної безпеки.

Стандартизація і нормування здійснюються Міністерствами екобезпеки та охорони здоров'я, а контроль за дотриманням стандартів і нормативів покладається на їх органи на місцях та місцеві державні адміністрації.

Нормування у галузі охорони атмосферного повітря спрямовується на встановлення таких нормативів:

--нормативи екологічної безпеки атмосферного повітря;

--нормативи гранично допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря і шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарними джерелами;

--граничні нормативи утворення забруднюючих речовин, які відводяться у атмосферне повітря при експлуатації технологічного та іншого обладнання, споруд і об'єктів;

--нормативи використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення;]

--нормативи вмісту забруднюючих речовин у відпрацьованих газах пересувних джерел та шкідливого впливу їх фізичних факторів.

Нормування екологічної безпеки атмосферного повітря здійснюється з метою оцінки його стану. Для цього встановлюються такі нормативи:

--гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у атмосферному повітрі для людей і об'єктів навколишнього природного середовища;

--гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного і біологічного впливу на атмосферне повітря для людей і об'єктів довкілля.

У разі необхідності законодавством України можуть встановлюватися й інші більш суворі нормативи у галузі охорони атмосферного повітря та його безпеки.

Підприємства, установи й організації, діяльність яких пов'язана з викидами забруднюючих речовин у атмосферне повітря, шкідливим впливом фізичних та біологічних факторів на нього зобов'язані здійснювати відповідні господарські, технічні та інші заходи щодо дотримання встановлених нормативів.

Планування, розміщення, забудова і розвиток міст та інших населених пунктів повинні здійснюватися з урахуванням екологічної ємності територій, з додержанням вимог щодо охорони раціонального використання та екологічної безпеки атмосферного повітря. З цією метою за рішенням місцевих органів державі виконавчої влади та органів місцевого самоврядування розробляються зведені проекти нормативів гранично допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря і шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів на нього. У разі перевищення нормативних показників підприємства, установи та організації зобов'язані розробити додаткові заходи щодо їх дотримання, а при неможливості зменшення викидів забруднюючих речовин і зниження рівнів шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів на атмосферне повітря до встановлених нормативів діяльність господарюючих суб'єктів припиняється або змінюється її профіль.

З метою охорони атмосферного повітря в районах житлової забудови, масового відпочинку й оздоровлення населення створюються санітарно-захисні зони. Місцеві органи державної влади повинні вирішувати питання про фінансування необхідних робіт заходів по відселенню населення та виведенню з цих зон об'єктів соціального призначення.

Для забезпечення охорони атмосферного повітря використовується відповідний економічний механізм. Основними його складовими є ліміти викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря і нормативи плати за викиди та перевищення лімітів; ліміти використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення та нормативи плати за використання лімітів; надання підприємствам, установам, організаціям і громадянам податкових, кредитних та інших пільг при здійсненні природоохоронних заходів; розподіл платежів за забруднення атмосферного повітря, інші шкідливі впливи на нього та за використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення, який здійснюється відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

1. Завдання і зміст управління трудовими ресурсами в регіонах

2. Методика розрахунку показників чисельності та зайнятості населення

3. Регіональні програми зайнятості населення

1. Трудові ресурси складає наявне працездатне населення -- потенціал живої праці, який мають регіони на певний момент часу. Їх відтворення і раціональне використання є одним з найважливіших напрямів регіональної економічної політики, дотримання якого націлює управління на вирішення таких завдань:

--створення умов для повного здійснення громадянами конституційного права на працю;

--забезпечення рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності;

--розробка та реалізація програм професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб;

--створення належних, безпечних і здорових умов праці;

--встановлення оптимальних пропорцій у розподілі трудового потенціалу між галузями регіонального господарчого комплексу;

--збалансування регіонального ринку праці, чисельності трудових ресурсів і робочих місць у регіоні та здійснення заходів екістичного (поселенського) спрямування;

--соціальний захист неконкурентноспроможних на ринку праці верств населення.

Розв'язання цих завдань становить зміст управління трудовими ресурсами і здійснюється місцевими органами за допомогою економічних, правових та адміністративних методів.

Правові підойми управління трудовими ресурсами регіонів визначені Конституцією України, Законом «Про зайнятість населення» й іншими законодавчими актами.

Економічні методи базуються на розробці прогнозів та регіональних програм соціально-економічного розвитку, складовою частиною яких є програми зайнятості населення. В них передбачаються заходи, спрямовані на облік, ефективне використання і відтворення трудових ресурсів як робочої сили, працевлаштування неконкурентноспроможних на ринку праці верств населення, на підготовку і перепідготовку кадрів і спеціалістів, ліквідацію причин, що породжують безробіття і викликають дисбаланс на регіональному ринку праці.

Вихідними матеріалами для прогнозування та складання регіональних програм є дані демографічної статистики, звітна інформація підприємств усіх форм власності, аналіз екологічної та (демографічної ситуації і трудового потенціалу регіонів, територіальні та галузеві схеми розміщення і розвитку продуктивних сил, загальнодержавні цільові програми, генеральні плани розвитку міст та інші прогнозні документи.

Особливе значення для прийняття управлінських рішень має аналіз ситуації на регіональному ринку праці та оцінка тенденцій, що програмуються у сфері зайнятості населення під впливом реформування економіки. На цій основі розробляється комплекс заходів щодо активізації політики на ринку праці, вдосконалення системи зайнятості слабозахищених верств населення (молодь, жінки, особи передпенсійного віку, громадяни, які мають тривалу перерву в роботі, тощо), стримання зростання безробіття та соціального захисту населення від його наслідків.

Серед економічних підойм управління трудовими ресурсами регіонів провідну роль відіграють балансові розрахунки регіонального ринку праці, баланси трудових ресурсів і робочих місць, спеціалістів, молоді, що завершує навчання в загальноосвітній школі, та інші баланси, за допомогою яких прогнозуються основні трудові пропорції, встановлюється структура населення і структура зайнятих у сферах та галузях економіки, а також співвідношення між попитом і пропозицією робочої сили, вказується рівень зайнятості місцевого населення.

2. Темпи розвитку економіки зумовлюються перш за все станом відтворення та використання трудового потенціалу регіонів. В Україні останнім часом спостерігаються негативні демографічні тенденції: смертність перевищує народжуваність, скорочується тривалість життя жінок і особливо чоловіків, погіршується співвідношення між ними в окремих статево-вікових групах, збільшується кількість пенсіонерів у загальній чисельності населення, зменшується кількість трудових ресурсів (особливо в індустріальне розвинутих регіонах), зростає безробіття.

За умов загострення суперечностей у суспільстві ускладнюється управління трудовими ресурсами. Воно має спиратися на інформаційно-аналітичну базу, достатню для з'ясування причин цих явищ та розробки заходів по їх усуненню. Проте значна частина господарюючих суб'єктів під виглядом комерційної таємниці ухиляється від надання необхідних відомостей.

Обґрунтування прогнозних демографічних показників повинно здійснюватися у відповідності з динамікою виробництва товарів та послуг, розвитком мережі підприємств, установ і організацій усіх форм власності та підпорядкування, з основними пропорціями у галузях матеріального виробництва й невиробничих галузях. З цією метою при складанні програм соціально-економічного і культурного розвитку регіонів здійснюється розрахунок чисельності зайнятого населення. Він має форму балансової таблиці, в якій демографічні показники представлені такими розділами:

*населення;

*трудові ресурси;

*розподіл трудових ресурсів;

*розподіл зайнятих за сферами і галузями економіки.

Чисельність населення визначається на основі статистичної інформації та демографічних прогнозів, при складанні яких враховуються чинники, що впливають на народжуваність, смертність та тривалість життя жінок і чоловіків.

Трудові ресурси регіонів охоплюють працездатне населення у працездатному віці, працюючих пенсіонерів та підлітків і визначаються за формулою:

ТР=Нп-(Пн+І н)+(П п+М н),

де ТР -- кількість трудових ресурсів у прогнозному періоді;

Н п -- чисельність населення у працездатному віці;

П н-- непрацюючі пенсіонери у працездатному віці;

Ін -- непрацюючі інваліди І і II груп інвалідності у працездатному віці;

Пп-- працюючі пенсіонери пенсійного віку;

Мп-- працюючі підлітки віком до 16 років.

Чисельність працездатного населення (Чп) розраховується як різниця між чисельністю населення у працездатному віці і кількістю інвалідів І та II груп працездатного віку та осіб, що одержують пенсії на пільгових умовах, тобто:

Чп = Н п - (П н + Ін).

Прогнозні розрахунки чисельності різних категорій працюючих і непрацюючих, що входять до складу трудових ресурсів, здійснюються методами екстраполяції та аналітично-експертної оцінки. Важливе значення при їх застосуванні відіграє зокрема аналіз ситуації у зайнятості осіб першого пенсійного п'ятиріччя жінок віком 55--59 років і чоловіків 60--64 років)та врахування факторів, що зумовлюють її зміни: розмір пенсії та вартість життя, можливість працювати неповний робочий день чи тиждень, динаміка соціально-економічних процесів і ситуації на регіональному ринку праці тощо.

Розподіл трудових ресурсів передбачає визначення числа зайнятих у народному господарстві (в тому числі робітників, службовців на підприємствах, в установах, організаціях та громадських об'єднаннях, на малих підприємствах, підприємствах споживчої кооперації, в селянських фермерських господарствах, в особистому підсобному господарстві), в інших сферах економічної діяльності; безробітних; учнів у працездатному віці, які навчаються з відривом від виробництва; незайнятого працездатного населення у працездатному віці. Для цього використовуються показники статистичної звітності, галузеві прогнози та прогнози розвитку підприємництва, мережі установ і організацій, а також розрахунки кількості зайнятих в особистому підсобному господарстві. Останні здійснюються за методикою, визначеною Держкомстатистики на підставі обсягів продукції, виробленої в підсобному господарстві, та затрат часу на її виготовлення. При цьому враховується все населення, яке виробляє продукцію, тобто як працююче в суспільному виробництві, так і непрацююче.

До зайнятих в інших сферах економічної діяльності відносяться служителі релігійних культів, особи вільних професій (письменники, художники, композитори тощо) та інші самозайняті особи, які самостійно забезпечують себе роботою і не перебувають у штаті будь-якого підприємства, Їх чисельність визначається за даними податкової адміністрації про кількість та оподаткування фізичних осіб.

Кількість осіб у працездатному віці, які навчаються з відривом від виробництва, встановлюється відповідно до планів підготовки спеціалістів у вищих навчальних закладах та професійно-технічних училищах з урахуванням чисельності учнів старших класів загальноосвітніх шкіл.

Чисельність безробітних встановлюється за даними про населення, яке звернулося до служби зайнятості. У зв'язку з цим слід підкреслити наявність суттєвих відмінностей у визначена безробітних за міжнародною та вітчизняною методикою, які дають можливості зіставляти ситуацію на ринку праці України та інших держав.

У статистиці Міжнародної Організації Праці (МОП) безробітні громадяни -- це особи віком від 17 до 70 років, як зареєстровані, так і незареєстровані в державній службі зайнятості, які одночасно задовольняють три умови:

--не мали роботи (прибуткового заняття);

--шукали роботу або намагалися організувати власну справу на обстежуваному тижні;

--готові стати до роботи протягом наступних двох тижнів.

До категорії безробітних також відносяться особи, які:

--стають до роботи протягом двох наступних тижнів;

--знайшли роботу і чекають відповіді;

--зареєстровані в службі зайнятості як шукачі роботи;,

--навчаються за направленням служби зайнятості.

Рівень безробіття за обстеженням визначається як відношення кількості безробітних до економічно активного населення (робочої сили по відповідній віковій групі, статі, географічних ознаках).

В Україні згідно із Законом «Про зайнятість населення» безробітними визнаються працездатні громадяни працездатного віку, які через відсутність роботи не мають заробітку або інших передбачених законодавством доходів і зареєстровані у державній службі зайнятості як такі, що шукають роботу, готові та здатні розпочати відповідну роботу.

Рівень зареєстрованого безробіття (РБ) визначається відношенням чисельності зареєстрованих безробітних до працездатного населення у працездатному віці (Ч пв):

,

де Бн -- чисельність зареєстрованих безробітних.

В останні роки він постійно зростав у всіх регіонах і на початок 1999 р. склав у середньому по Україні 3,69%, а максимальні і рівень -- 19,49% -- зареєстровано у Ржищівському місцевою центрі зайнятості Київської області, мінімальний -- 0,33% -- Біляєвському районному центрі зайнятості Одеської області. У зв'язку з ускладненням ситуації на ринку праці зростав і термін перебування на обліку в службі зайнятості. Якщо у 1996 р. середня тривалість безробіття становила 6,8 місяця, у 1997 -- 8,5, то у 1998 р. вона сягнула 10 місяців, а у Львівській області перевищила один рік.

Незайняте працездатне населення у працездатному віці є балансуючою статтею розрахунків. Його кількість встановлюється й формулою:

,

де Чн -- чисельність незайнятого працездатного населення у працездатному віці;

Зн --зайняті у народному господарстві;

Зі--зайняті в інших сферах економічної діяльності;

Ув--учні у працездатному віці, які навчаються з відривом від виробництва.

Незайняте працездатне населення у працездатному віці є резервом екстенсивного використання трудового потенціалу регіонів, мобілізація якого потребує здійснення відповідних управлінських заходів: вивчення ситуації на регіональному ринку праці, створення нових робочих місць, виконання програми суспільних робіт тощо.

У забезпеченні пропорційного розвитку регіонального господарства та ефективному використанні трудового потенціалу важливе значення має розподіл зайнятих за сферами і галузями економіки. Сучасний стан суспільного розвитку характеризується відносним зменшенням числа працюючих у галузях матеріального виробництва та відповідним його зростанням у невиробничих галузях під впливом науково-технічного прогресу. При здійсненні розподілу зайнятих за сферами економіки необхідно забезпечити підвищення загального рівня зайнятості населення, виходячи із завдань розвитку кожної окремої галузі економіки. Отже, основою для прийняття рішень на стадії розподілу зайнятих мають бути завдання по виробництву товарів та послуг, розвитку освіти, охорони здоров'я, житлово-комунального господарства й інших галузей. Проте вони мають доповнюватися заходами, які забезпечили б найповніше задоволення суспільних потреб, підвищення загального рівня зайнятості населення та зростання його добробуту. Це потребує системного, комплексного підходу до галузевих завдань з боку регіональних органів управління та узгодження галузевих і місцевих інтересів при формуванні та виконанні програм соціально-економічного й амурного розвитку областей і районів та програм зайнятості населення.

3. Як відомо, ринок не спроможний вирішити проблему ефективної і повної зайнятості населення. Він лише поглиблює її, особливо на етапі реформування економіки. Тому держава повинна активізувати свою діяльність щодо створення умов для повного здійснення громадянами права на працю.

Для реалізації державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово непрацюючих громадян в Україні створена державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики.

Державна служба зайнятості складається з: Державного центру зайнятості вказаного міністерства, центру зайнятості Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських, районних, міських і районних у містах центрів зайнятості, центрів організації професійного навчання незайнятого населення і центрів професійної орієнтації населення, інспекцій по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення.

До складу професійної служби зайнятості входять також навчальні заклади професійної підготовки незайнятого населення інформаційно-обчислювальні центри, територіальні та спеціалізовані бюро зайнятості, центри реабілітації населення, підприємства, установи й організації, підпорядковані службі зайнятості.

На державну службу зайнятості покладається розробка регіональних програм зайнятості. Їх мета -- забезпечення поступового переходу до здійснення активної політики продуктивної зайнятості, запобігання масовому безробіттю. Формування активної політики у сфері зайнятості передбачає вирішення таких завдань:

--здійснення заходів щодо економічної підтримки розширення можливостей зайнятості населення, регулювання інтенсивності вивільнення працівників;

--залучення незайнятого населення та безробітних до активної праці шляхом організації їхнього працевлаштування;

--застосування заходів щодо поліпшення організації зайнятості, підтримки працівників, що вивільняються, та соціального захисту населення;

--розширення сфери зайнятості для громадян з обмеженими можливостями на ринку праці;

--підтримка підприємництва, малого та середнього бізнесу, самозайнятості населення;

--сприяння тимчасовому працевлаштуванню безробітних та організація оплачуваних громадських робіт;

--розширення можливостей одержання професійної підготовки, перекваліфікації та перенавчання для незайнятого населення;

--регулювання трудової міграції;

--вдосконалення роботи та розвитку служби зайнятості.

Вказані завдання зумовлюють зміст програми. Вона складається з таких розділів:

--аналіз сучасної ситуації на ринку праці;

--прогноз розвитку ринку праці;

--основні завдання і пріоритетні напрями програми;

--механізм управління програмою.

В процесі аналізу виявляються тенденції зайнятості населення, зміни її галузевої структури під впливом реформування економіки, з'ясовуються причини звільнення працівників, оцінюється реальний рівень безробіття та реальна потреба в робочій силі підприємств і організацій, визначається рівень збалансованості регіонального ринку праці та вивчається вплив на нього окремих факторів.

Результати аналізу використовуються для прогнозування розвитку ринку праці, яке здійснюється з урахуванням завдань та особливостей розвитку господарства регіону у перспективі. Прогноз подій на ринку праці за окремими напрямами та обсягами складається службою зайнятості населення у формі балансового розрахунку (див. табл. 6.1).

Визначення основних завдань і пріоритетних напрямків політики сприяння зайнятості супроводжуються розробкою заходів щодо економічної підтримки зайнятості населення, вдосконалення системи організації працевлаштування незайнятих, розширення можливостей для працевлаштування громадян з обмеженою конкурентоспроможністю на ринку праці, сприяння розвитку громадських робіт, професійній орієнтації, навчання та перенавчання незайнятого населення тощо.

Управління програмою і контроль за її виконанням покладається на заступника голови держадміністрації, управління праці та соціального захисту населення і регіональні центри зайнятості.

Механізм управління програмою включає аналіз та інформування держадміністрації про стан ринку праці, організацію зайнятості населення у розрізі категорій, професій і спеціальностей; розробку та розгляд пропозицій і рекомендацій щодо погодження і координації дій органів виконавчої влади, роботодавців та профспілкових організацій для попередження масового безробіття і соціального захисту населення від його наслідків; корегування заходів програми; висвітлення через засоби масової інформації стану ринку праці, використання коштів фонду сприяння зайнятості та деякі інші важелі. Всі вони використовуються для розв'язання оперативних завдань управління трудовими ресурсами, оскільки сама програма зайнятості є оперативним документом, що розробляється на один рік. Такого терміну недостатньо для вирішення питань оптимізації використання трудового потенціалу та досягнення відповідності між чисельністю трудових ресурсів і кількістю робочих місць, у тому числі за професійними, кваліфікаційними, статевовіковими та іншими ознаками. Тому програми зайнятості повинні розроблятися на більш тривалий період і спиратися на ситуацію на ринку праці, стратегію соціально-економічного розвитку та комплексну прогнозну оцінку стану ринку праці під впливом структурних зрушень, викликаних подальшим реформуванням економіки. Для обґрунтування управлінських заходів, спрямованих на ефективне використання трудових ресурсів регіонів, необхідно насамперед передбачити напрями розвитку регіонального господарства, відповідно до яких мають визначитися попит і пропозиція на ринку праці. Управлінські заходи повинні спрямовуватися на забезпечення відповідності між наявними трудовими ресурсами і робочими місцями. З цією метою доцільно розробляти баланси трудових ресурсів і робочих місць.