Направления совершенствования финансового обеспечения сферы науки в Украине

18

Введение

В работе исследовано современное состояние и динамика показателей финансирования сферы науки и научной деятельности в Украине, а на основе концептуального подхода определены основные принципы совершенствования системы финансового обеспечения этой сферы.

Повышение конкурентоспособности украинской экономики и производительности труда требуют активизации инновационной деятельности отечественных предприятий и фирм. Это невозможно без развития научной сферы, создающей новые специализированные знания, служащие основой дальнейших инноваций. Украинская наука, несмотря на определенные успехи, не отвечает ведущим мировым стандартам в силу ряда причин. Одной из важнейших является неблагоприятная для ее развития система финансового обеспечения. Постоянное снижение объемов финансирования НИОКР относительно ВВП, наблюдавшееся в Украине в течение 2004-2008 гг., обусловливает необходимость разработки путей и мер совершенствования механизма денежного обеспечения отечественной науки.

В исследовании Европейской Комиссии доминантой выступает утверждение, что создание единого исследовательского пространства ЕС сделает намного более привлекательной профессию исследователя-ученого и повысит уровень финансирования научных разработок. Результатом этого станет формирование новой динамичной, устойчивой, основанной на идеях экономики знаний европейской экономической системы.

Вопросу финансового обеспечения потребностей сферы науки уделяют внимание как украинские, так и российские ученые и практики. В Украине этими вопросами занимались В. Геец, А. Гальчинский, Б. Данилишин, А. Барановский, М. Козориз, Е. Бойко, С. Николаенко и другие. Среди российских ученых следует назвать Д. Львова, Г. Георгиева, И. Егорова. В частности, С. Николаенко делает акцент на необходимости увеличения государственных расходов на сферу научных исследований, академик Г. Георгиев подчеркивает необходимость развития фантового механизма распределения бюджетных средств. Однако немало вопросов финансового обеспечения сферы науки как теоретического, так и прикладного характера остаются неразработанными.

Таким образом, целью работы является исследование современного состояния и направлений совершенствования системы финансового обеспечения (то есть непосредственное финансирование и финансовое регулирование) сферы науки в Украине.

Направления совершенствования финансового обеспечения сферы науки в Украине

Основные условия осуществления и регулирования научной деятельности в Украине регламентирует Закон Украины «О научной и научно-технической деятельности», затрагивающий и финансовые отношения в научной сфере. Однако касательно этого вопроса он содержит только положения по поводу того, что государство применяет финансово-кредитные и налоговые рычаги, создавая экономически благоприятные условия для эффективного проведения научно-технической деятельности в соответствии с законодательством Украины и обеспечивая ее бюджетное финансирование (кроме расходов на оборону) в размере не менее 1,7% ВВП (ст. 33). Данные расходы являются защищенными статьями расходов государственного бюджета Украины.

По этому поводу следует отметить, что, во-первых, 1,7% ВВП государственного финансирования - это весьма значительная, даже по европейским меркам, цифра. Поставленная Лиссабонским саммитом цель - 3% ВВП на НИОКР - остается всего лишь целью. Соответственно, выполнение такой нормы в украинских реалиях маловероятно. Во-вторых, в Законе даже не упоминаются другие источники финансирования научной деятельности и меры по их стимулированию.

Результаты эмпирического анализа состояния финансирования научной деятельности в Украине свидетельствуют о его постепенном ухудшении. В частности, показатель отношения финансирования НИОКР к ВВП Украины, начиная со второй половины 90-х годов, имеет тенденцию к снижению: в 1996 г. он составлял 1,35%, а в 2007 г. - лишь 0,93% (см. рис. 1). Для сравнения: согласно утвержденной в ЕС Лиссабонской стратегии, показатель расходов на исследования и развитие (R&D) уже к 2010 г. должен составить 3%. Однако достичь этого не удалось. Так, на начало 2006 г. он равнялся 1,84% (см. таблицу 1), тогда как, например, в США - 2,67%, то есть был значительно выше. Самое же высокое его значение среди стран мира было зафиксировано в Японии - 3,17% и Южной Корее - 2,99%.

Для нашего исследования интерес представляет также распределение источников финансирования расходов на R&D в развитых странах, которое осуществляется преимущественно за счет публичных (государственных) средств. Согласно планам правительств стран ЕС и США, в ближайшей перспективе эта пропорция должна измениться - до 50% финансирования будут осуществляться из частных источников.

Рис. 1. Отношение расходов на НИОКР к ВВП Украины в 1996-2007 гг.

В Украине финансирование расходов на выполнение научных и научно-технических работ за счет средств государственного бюджета за 9 месяцев 2008 г. составило 2291,1 млн. грн., или 42,7% от общей суммы (5367,4 млн. грн.); остальные 57,3% финансировались за счет других источников (негосударственных). Следовательно, по сравнению со странами ЕС в Украине ситуация с источниками финансирования научных работ и исследований обратная. Исходя из приведенных данных официальной статистики у нас большинство расходов финансируется за счет частного сектора.

Таблица 1. Финансирование расходов на исследования и развитие относительно ВВП в развитых регионах мира (по состоянию на начало 2006 г.) * (%)

Однако такое положение дел также нельзя назвать оптимальным. Из мирового опыта известно, что до 50% расходов на НИОКР должны финансироваться за счет государственных средств, поскольку существенная доля научно-исследовательских работ носит фундаментальный характер и ее нельзя сразу коммерциализировать. Соответственно, бизнес не заинтересован в их финансировании. Без государственной поддержки эти работы будут свернуты, а именно они часто становятся основой для дальнейших исследований прикладного характера и создания инноваций. Таким образом, можно сделать вывод, что государственное финансирование НИОКР должно быть увеличено.

В структуре финансирования научной деятельности в Украине первое место занимают научные разработки, на которые в 2007 г. приходилось 49,3% всего финансирования; 22,45% - направлялись на фундаментальные исследования, 16,9% - на прикладные и 11,35% - на научные услуги. Такая структура финансирования в целом отвечает общемировым стандартам и современным потребностям развития экономики страны.

Подводя итоги эмпирического анализа, отметим, что показатели финансирования науки в течение последних лет ухудшаются. Это отрицательно сказывается на инновационной деятельности в экономике, снижая ее конкурентоспособность. Курс на повышение последней, реализация которого невозможна без инновационной деятельности, наоборот, требует системного подхода к интеллектуализации экономики страны и построению эффективной цепочки финансирования научной деятельности. Это обусловливает первоочередное объединение усилий государства и бизнеса с целью развития трех основных сфер интеллектуализации экономики страны - науки, образования и информационных технологий. Их интеграция и повышение эффективности работы будут способствовать более производительной деятельности в отношении создания, обращения и реализации в инновациях новых знаний. Под цепочкой финансирования научной деятельности мы понимаем построение системы финансовых отношений по следующей схеме: «публичные средства - финансирование - фундаментальные научные разработки - финансирование (частично государственное, иногда частное) - прикладные разработки - финансирование из частных источников - инновации». Эффективная ее работа требует развитых источников публичного финансирования, действенной системы регулирования этих отношений, наличия финансовых возможностей и желания бизнеса вкладывать средства в прикладные разработки и реализацию новых технологий на рынке.

Понятно, что для улучшения финансового обеспечения сферы науки в Украине нужен комплекс системных мер. Однако, применив концептуальный подход, мы выделили те из них, которые наиболее актуальны и весомы в современных экономических условиях, а именно:

1) создание эффективной системы распределения публичных ресурсов;

2) обеспечение благоприятной системы финансового регулирования НИОКР;

3) создание системы перераспределения финансово-кредитных рисков НИОКР;

4) налаживание сотрудничества с иностранными субъектами НИОКР.

Мировая и отечественная практика свидетельствует, что управление публичными (государственными) ресурсами имеет определенную специфику, обусловливающую относительно невысокий уровень эффективности их использования по сравнению с частными вложениями. В комплексе с ограниченностью источников государственного финансирования это обусловливает необходимость принятия мер, которые будут способствовать ее повышению. Для этого нами были проанализированы модели распределения государственных вложений в сферу науки. Так, можно выделить два основных их типа: прямое финансирование НИОКР за счет государственных средств и модель грантового (конкурсного) финансирования. Первый предполагает финансирование заранее установленных сумм в наперед определенные объекты НИОКР по принципу сметы, второй - проведение открытого конкурса, победители которого (а это те, кто представили лучшие и наиболее приемлемые проекты) получают государственное финансирование.

Модель грантового финансирования более эффективна, поскольку, при условии соблюдения открытого конкурса, деньги получат только те участники, которые предложили наиболее нужный государству и наименее затратный проект. Кроме того, он должен быть привлекательным по временным рамкам для тех, кто будет осуществлять грантовое финансирование. Отдельные требования предъявляются к потенциальному получателю денежных средств, его репутации, финансовому положению, опыту разработки проектов. Приведем пример: с 2007 г. в странах ЕС за счет средств Европейской Комиссии, выделенных на основе грантового финансирования, разрабатывается проект «Система оценки уровня экономики знаний», исполнителями которого стали только известные европейские университеты, имеющие опыт подобных научных исследований.

В странах ЕС и в США чаще всего применяется грантовая модель финансирования, в Украине - модель прямого бюджетного финансирования. У нас бюджетные средства перечисляются распорядителям - Министерству образования и науки (МОН), Национальной академии наук (НАН) и отраслевым академиям наук Украины. В дальнейшем распорядители выделяют их на финансирование научных тем и научно-исследовательских разработок. Средства, выделенные на научные исследования и разработки МОН Украины, распределяются на конкурсных началах, а переданные НАН и отраслевым академиям наук - преимущественно на условиях сметного финансирования. В Законе Украины «О Государственном бюджете на 2009 год» МОН Украины на осуществление НИОКР было выделено по общему фонду приблизительно 260 млн. грн., а НАН Украины - 1850 млн. грн.; по специальному фонду - соответственно, 96 млн. и 508 млн. грн.; отраслевым академиям наук выделено приблизительно 1330 млн. грн. из общего фонда и 1500 млн. грн. - из специального. Как следствие, только незначительная доля бюджетных средств распределяется на конкурсных началах.

Последний факт уничтожает конкуренцию, отсутствие которой, в свою очередь, снижает конкурентоспособность субъектов, и наоборот - высокий уровень конкуренции стимулирует эффективную работу субъектов рынка и способствует достижению ими высокого уровня международной конкурентоспособности. Поскольку наука является сферой экономических отношений, финансирование НИОКР - сферой конкуренции, а научная продукция - предметом торговли, все перечисленные положения теории конкурентных преимуществ допустимы и здесь. Следовательно, как вывод: постепенное увеличение доли бюджетного финансирования НИОКР, распределяемой на конкурсных началах, повысит их эффективность и будет способствовать более продуктивному использованию публичных ресурсов.

Аналогичную позицию разделяет академик Российской академии наук Г. Георгиев (модель распределения государственных вложений в НИОКР в России очень похожа на украинскую). По его мнению, сметное (прямое) финансирование НИОКР должно гарантировать минимальный уровень социального обеспечения работников сферы науки, остальное - распределяться на конкурсных началах.

Отметим, что чисто конкурсной модели финансирования НИОКР в мире нет. Как правило, параллельно функционируют системы сметного и конкурсного финансирования. В частности, во Франции финансирование осуществляется на базовом уровне - через Министерство образования, высшей школы и исследований, а конкурсное - через специально созданные Агентство исследований по приоритетным направлениям (ANR) и Агентство по промышленным инновациям (ALL). К ним также примыкает Агентство «Osno-Anvar», призванное поддерживать инновационные проекты для малых и средних предприятий.

Следовательно, в Украине не может идти речь о полном переходе к конкурсной системе финансирования НИОКР. Нужно постепенно увеличивать долю средств, выделяемых государством на науку и исследования, которая распределяется на конкурсных началах. В частности, по мнению Г. Георгиева, доля конкурсного финансирования, выделяемая из государственного бюджета на научные исследования и разработки, должна составлять не менее 30% и с годами увеличиваться. Аналогичный подход стоит применять и в Украине.

Залогом успешного перехода к конкурсной модели государственного финансирования НИОКР служит отлаженность ее механизма. Так, очень важным его элементом является информационная работа, поскольку объявление о конкурсе должно быть доступно всем участникам рынка. В Европе для сообщения о проведении конкурса существует специальная Интернет-страница Европейской Комиссии, где представлены сведения обо всех научных конкурсах, результаты проведения предыдущих конкурсов и размещены отчеты о выполнении работ. И это правильная практика. Поскольку источником наполнения бюджета являются денежные средства людей, должен сохраняться высокий уровень прозрачности конкурсов, а их научные результаты - быть доступными любому гражданину. Это также активизирует проведение научных исследований, дает материал для их осуществления.

Однако в Украине при внедрении конкурсной модели финансирования возникает немаловажная проблема, обусловленная системой распределения государственного финансирования НИОКР. Если МОН Украины как распорядитель бюджетных средств объявляет конкурс на получение финансирования, то победить в нем может только высшее учебное заведение из его системы. Это сужает круг претендентов на получение финансирования и снижает уровень конкуренции. Аналогичная ситуация наблюдается и при распределении финансирования НАН Украины.

Создание открытого конкурентного рынка научных исследований и их финансирование в Украине осуществляются путем выделения в бюджете отдельных программ по конкурсному финансированию НИОКР. Для проведения конкурса должна быть создана специальная межведомственная комиссия из представителей МОН и НАН Украины, негосударственных организаций, ведущих отечественных и международных экспертов. В их компетенцию входят формирование общих направлений исследований, выносимых на конкурс, оценка проектов и определение победителей.

Для осуществления финансирования должны работать специальные фонды. В частности, в Украине создан Государственный фонд фундаментальных исследований. Однако, по мнению ученых, его деятельность не является результативной, что связано с несамостоятельностью в принятии решений и ограниченностью государственного финансирования. Государственным бюджетом на 2009 г. на его работу было выделено свыше 11 млн. грн., но этих средств, конечно, недостаточно для обеспечения инвестиционных потребностей украинской науки, ведь, например, только на научные исследования Национального университета имени Т.Г. Шевченко в нем предусмотрено 48 млн. грн.

Такие фонды должны осуществлять техническое распределение средств. Информация о конкурсах должна публиковаться на специально созданной Интернет-странице и во всеукраинской прессе. Условием успешной реализации этой модели является выделение весьма значительных для субъектов научной деятельности объемов вложений. Так, если предметом конкурса будет максимальная сумма в 10 тыс. грн., из которых половину затем нужно будет уплатить в виде налогов, то серьезные научные учреждения им не заинтересуются.

Еще одним не благоприятным для развития научной деятельности в Украине фактором является действующая система ее финансового регулирования. Система налоговых стимулов НИОКР не эффективна, поскольку она ограничена тем, что государственные научные учреждения, выполняющие научные и научно-технические работы на заказ государства, не платят НДС. Остальные же научные организации и подразделения платят налоги на общих основаниях. Что это означает? Приведем пример. Вуз разрабатывает хоздоговорную тему. Сумма оплаты по соглашению составляет 100 тыс. грн., из которых уплачиваются НДС (1/6 суммы) и налог на прибыль, если исполнитель - прибыльная организация. В случае, когда эти средства направляются на выплату заработной платы (что логично), 32% составляют отчисления в Пенсионный фонд (5% - дополнительно для назначения научной пенсии), начисления и отчисления в другие фонды и, наконец, подоходный налог с физических лиц. Реально исполнители получают около 40 тыс. грн., остальные 60 тыс. идут на уплату налогов и обязательных платежей. Понятно, что это не стимулирует научных работников к проведению НИОКР. Часто при выполнении грантов на научно-исследовательские работы вместо заработной платы в смете значатся средства на фиктивные аренды или другие статьи расходов, что позволяет экономить на начислениях на заработную плату. Отменить обязательные платежи и сборы с НИОКР нельзя, но совершенно логично было бы исключить НДС, что дало бы исполнителям возможность получить около 55% суммы оплаты за проведенные НИОКР.

Следующим важным фактором, обусловливающим активность проведения НИОКР в стране и в большинстве своем влияющим на частное финансирование, является система перераспределения финансовых рисков от инвестиций в научные разработки. Инвестор рассчитывает получить в будущем прибыль от выполнения НИОКР путем перепродажи или коммерциализации их результатов на рынке. Понятно, что при этом существует риск того, что результаты не будут отвечать первоначальным требованиям или их не удастся коммерциализировать из-за плохого расчета инвестора или изменения рыночных обстоятельств.

Учитывая преимущественно длительный срок осуществления НИОКР, это превращает их финансирование в высокорисковую сферу бизнеса. Осознавая это, а также вероятность получения высоких потенциальных прибылей от финансирования НИОКР, правительства развитых стран и представители финансового рынка создали действенную систему перераспределения финансовых рисков для такой формы финансирования. Ее суть заключается в том, что путем эмиссии собственных ценных бумаг (секьюритизации) инвестор, вкладывающий средства в НИОКР, распределяет собственные риски. Неформальным обеспечением по ценным бумагам является реализация научного проекта. Покупающие их субъекты рынка принимают на себя его часть, но при этом прогнозируют получить за это доход, превышающий рыночный (иногда в 2-3 раза по сравнению с доходом на казначейские обязательства правительства США).

Такие схемы носят разнообразный и часто очень сложный характер. В качестве примера приведем относительно простую их форму. Американская фирма по информационным технологиям занимается разработкой нового программного обеспечения (научно-технической работой). Ей нужны деньги для пополнения оборотных ресурсов и приобретения основных средств, для чего она осуществляет эмиссию акций. До 2007 г. ситуация была обратной. Эти акции покупали венчурные и инвестиционные компании, которые, в свою очередь, часто через небольшой промежуток времени, когда акции росли в цене, перепродавали их банкам или другим инвесторам. Те осуществляли секьюритизацию активов, то есть выпускали под пул таких высокорисковых акций свои долговые ценные бумаги, которые характеризовались уже более низким уровнем риска, но и более низкой доходностью. Банк получал вою маржу, а его ценные бумаги покупали инвесторы, менее склонные к риску (см. рис. 2). Следовательно, довольны были все, поскольку фирма получала финансовые ресурсы, инвестиционные фонды и венчурные компании - курсовой доход, банки - маржу, осторожные инвесторы - небольшой, но стабильный доход.

Ради справедливости следует отметить, что развитие таких схем, которые фактически не регулировались Федеральной резервной системой, привело в 2000-2001 гг. к краху фондового рынка США. Это произошло вследствие значительной переоценки стоимости акций компаний сектора информационных технологий. Однако это сделало американский ІТ-сектор и самым мощным в мире всего за пять лет. Многие из этих фирм работают и сейчас.

18

Рис. 2. Схема распределения инвестиционных рисков в США в период бурного развития Интернет-компаний

Ничего подобного в Украине не применяется. Отечественный фондовый рынок характеризуется низким по мировым меркам уровнем развития. Институциональные инвесторы занимаются элементарной перепродажей активов (акций и облигаций). Банки не осуществляют операций секьюритизации, а домохозяйства почти не инвестируют в ценные бумаги. Следовательно, чтобы активизировать поддержку частными инвесторами научной деятельности в этой сфере, нужно:

1) способствовать развитию организационной структуры финансового рынка, в частности венчурных компаний, фондовых бирж, инвестиционных фондов;

2) законодательно урегулировать вопросы банковской секьюритизации активов;

3) заинтересовать население приобретать ценные бумаги.

Таким образом, следует признать, что американский опыт развития сферы НИОКР, особенно сектора информационных технологий, является самым передовым в мире. Если мы хотим ускорить темпы развития НИОКР в Украине, его нужно учитывать с поправкой на проявившие себя недостатки и украинские особенности.

Следующим фактором, существенно влияющим на активность финансирования НИОКР, являются взаимоотношения с зарубежными инвесторами, которые можно разделить на две группы: проведение совместных международных научных исследований и аутсорсинг научной деятельности, то есть осуществление научных исследований за пределами страны размещения центрального офиса фирмы.

Первый вид больше присущ научным исследованиям, финансируемым за счет публичных средств стран, заинтересованных в его результатах. Преимущественно это фундаментальные и прикладные научные исследования, связанные с сотрудничеством двух или больше стран в разных отраслях науки. В качестве примера можно привести научное исследование по развитию трансграничного сотрудничества между Украиной и Польшей за средства Европейской Комиссии. Результаты такого исследования не были бы настолько весомыми без участия самих стран. Европейская Комиссия, в свою очередь, заинтересована в финансировании такого проекта, поскольку надеется на повышение прозрачности и формализацию сотрудничества между жителями приграничных территорий.

Второй вид международной научной деятельности предполагает наличие заказчика из одной страны, а исполнителя - из другой. В данном случае инвестору экономически выгоднее заказать исследование (научно-техническую разработку) исполнителю из другой страны, так как оно будет проведено эффективнее или его стоимость будет ниже аналогичной работы, выполненной научным учреждением в стране размещения инвестора. Это может быть вызвано рядом факторов:

- более высоким уровнем развития условий осуществления НИОКР;

- более низкой стоимостью человеческого труда;

- лучшими условиями государственного регулирования (в частности, его финансовой составляющей);

особенностями организационной структуры заказчика (размещением его научных подразделений в других странах).

Последний фактор в долгосрочном периоде будет зависеть от предыдущих. Так, если исходить из того, что фирма будет руководствоваться собственной выгодой, она должна будет перенести свои научные подразделения в ту страну, где НИОКР осуществлять выгоднее. Это также обусловливается тем, что транспортировка их результатов не будет стоить почти ничего благодаря современным коммуникационным и информационным технологиям. Такой вид международного научного сотрудничества носит преимущественно технологически-прикладной характер и финансируется за счет частных источников (ресурсов фирм). Широкое распространение он получил в странах Юго-Восточной Азии, где относительно недорогая рабочая сила, но уже существует известная научная база для проведения исследований и разработок.

В целом улучшению ситуации в сфере международной научной деятельности в Украине должна способствовать реализация ряда следующих мер:

1) разработка и принятие государственной программы развития международного научного сотрудничества;

2) урегулирование вопросов, связанных с созданием научно-интеллектуальных комплексов при вузах и научных учреждениях;

3) обеспечение благоприятной системы государственного регулирования международных научных исследований, особенно технологического характера, по заказу иностранных фирм;

4) разработка системы содействия участию отечественных ученых в международных грантах;

5) создание предпосылок для интеграции в мировое пространство отечественной науки и образования путем активизации научных исследований в вузах, организации исследовательских университетов, научная школа которых будет известна заграницей.

Выводы

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Показатели финансового обеспечения сферы науки в Украине значительно ниже ведущих мировых стандартов. Более того, в течение последних лет они ухудшаются, что обусловлено дальнейшим увеличением технологического отставания украинской экономики от ведущих экономик мира.

2. Для совершенствования системы финансового обеспечения украинской науки целесообразно:

- усилить конкуренцию в сфере бюджетного финансирования НИОКР путем увеличения доли, распределяемой на конкурсных началах. Это позволит повысить эффективность использования выделенных государством средств и улучшит научные результаты;

- снизить налоговую нагрузку на выполнение НИОКР путем отмены НДС для исследований и работ, осуществляемых на хоздоговорных началах, что повысит заинтересованность в научной деятельности в Украине;

- содействовать созданию системы перераспределения рисков от проведения НИОКР путем законодательного урегулирования секьюритизации активов финансовых учреждений, вложенных в ценные бумаги научных и высокотехнологичных компаний;

- активизировать международное научное сотрудничество путем предоставления государственной поддержки и расширения информационно-консультативной деятельности.