Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических условиях
Проблемы развития приграничных регионов России в новых экономических условиях
Приграничный регион - это потенциальный регион, с присущей ему географией, историей, экологией, этическими группами, экономическими возможностями и т.д., по разделенной суверенитетом правительств, правящих по обе стороны границы
Определение, сформулированное Денисом де Ружмонтом, может иметь провокационный характер с точки зрения правительств, тем не менее, оно указывает, как должны развиваться приграничные сообщества, если таковые возникают, если не как политические ценности, то по крайней мере с точки зрения функционирования.
Повышенное внимание уделяется проблеме границ и приграничных территорий, особенно в пределах Европейского Союза (далее ЕС). Этот интерес обусловлен постепенным ослаблением политических демаркационных линий и запланированным исчезновением экономических барьеров. Кроме всего прочего, он по-своему кристализирует все трудности, ограничения и сдерживающие факторы, которые должны быть преодолены на пути европейской интеграции. В этой связи приграничные районы действительно являются критерием и катализатором прогресса европейского строительства.
Размеры приграничного района определяются двумя рассматриваемыми фактами: граница как физическое понятие и приграничный регион как территория новых договорных отношений.
Граница - это прежде всего физическое понятие, которое часто обозначается указателями определяющими территорию государства. Она таким образом безоговорочно указывает сферу действия национального суверенитета, составляет тем самым ключевой элемент национальной территории или любой другой «национальной системы», включая ее составные части и подсистемы.
Границы выполняют существенную функцию государств: установление собственной территории в качестве основы деятельности всех систем и подсистем, на которые теоретически распространяется национальный суверенитет; например, национальная система образования, национальная экономика, национальная валюта, национальная безопасность, полиция, правосудие и т.д.
Набор ограничений для всех систем и подсистем государства в каком-либо отдельно взятом районе обязательно вызовет конфронтации, дисбалансы или даже конфликты в регионах, разделенных границей: часто их системы будут противоречить друг другу или игнорировать друг друга, поскольку между ними нет достаточного числа связующих звеньев и договорных процедур, по крайней мере при понятном положении вещей.
Территория приграничных регионов как система должна быть также проанализирована с точки зрения наполненности отношений и с учетом социально-экономических, политических, культурных и других сил, которые переходят из одной сферы в другую: например, в сфере культурных, социальных, экономических, делимых и образовательных отношений. Поэтому в приграничных районах очень важно открыть «мосты»,» точки пересечения» и договорные связи между различными партнерами в главных областях приграничного сотрудничества.
За последние три или четыре десятилетия в Европе появилась новая геополитическая интеграция. " Роль границы (…) изменилась. Вместо барьера она постепенно становится местом, где встречаются два вида реальности и появляется возможность для взаимодополнения, преодолеваются косные концепции национального суверенитета. Ввиду возникающей новой ситуации, центральному правительству подлежало бы предоставить приграничным регионам такую степень автономии, которая позволяла бы им, например, вести переговоры с прилегающими территориями в специфических областях. Существует много территорий в которых возможно произвести определенные изменения, чтобы возместить или даже свести на нет негативный эффект границы, уважая при этом правовые нормы каждого государства.
Для смягчения эффекта границы, пограничные функции должны быть как бы нейтрализованы, что предполагает определение границ с точки зрения различных их функций или результатов разделения и соединения.
Следующие функции входят в это определение:
- военно-политическая стратегия как основной объект территориального вопроса государства;
- разрыв в уровне развития и неравномерность в экономической, культурной и социальной сферах;
- отбор и выбор, например, с точки зрения иммиграции;
- создание и строительство производства товаров, услуг и рабочих мест;
- культура и способы поведения, которые ведут к снятию или изоляции.
Негативные воздействия на приграничные районы в современной Европе прежде всего оказывают:
- экономический дисбаланс;
- отдаленность культур;
- политические особенности.
Термин «пограничный или приграничный регион» имеет три очевидных аспекта: пространство (более или менее четко определенное), сообщества и группы, а также отношения, существующие между ними, которые могут быть нарушены или заблокированы существованием границы.
С точки зрения пространства приграничные регионы могут быть рассмотрены как:
- зоны;
- полюса;
- административные и политические образования.
Границы в современном мире отличаются большой транспарентностью, чем полвека назад. Разрушение таможенных и валютных границ, дававших в прошлом возможность национальным правительствам осуществлять полный контроль над богатствами своих стран объясняется как объективными политическими процессами (в т.ч. глобализацией), так и экономической целесообразностью. Альтернативой границе в этом случае является фиксация условной линии, обозначающей пределы национального суверенитета. Центральной категорией анализа феномена границ должно стать понятие приграничного - трансграничного региона (borderland), которое понимается как единое экономическое пространство.
Государство обязано интенсивно влиять на развитие приграничных регионов, поскольку появление новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению связанных с этим пограничных и приграничных проблем и угроз.
Принимая тот факт, что состояние социально-экономического развития приграничных регионов в большинстве случаев уступает внутренним регионам России, Правительство Российской Федерации постоянно подтверждает необходимости особого отношения к проблемам приграничных субъектов Федерации. На заседании Правительства Российской Федерации 6 июля 1999 г. «О проблемах приграничных субъектов Российской Федерации» были поставлены конкретные задачи перед федеральными органами исполнительной власти, имеющие ключевое значение для жизнеобеспечения регионов (определенные руководителями субъектов Российской Федерации, имеющих общие границы с государственной границей Российской Федерацией).
Однако среди частных вопросов решения хозяйственных проблем и точечного стимулирования экономического роста в приграничных субъектах Российской Федерации значительное место занимали вопросы общегосударственного характера, острота которых наиболее проявляется в приграничных регионах. В частности, в области совершенствования миграционного, налогового, таможенного, уголовного законодательства; развития правовой базы международного сотрудничества с сопредельными государствами по различным направлениям, в том числе, охраны окружающей среды и урегулирования вопросов природопользования; вопросы совершенствования транспортных систем и создания дополнительных транспортных коридоров.
Необходимо выделить вопрос именно развития приграничного сотрудничества как важного инструмента решения целого ряда локальных проблем. Для решения этой задачи, прежде всего, необходимо создание общегосударственной концепции приграничного сотрудничества. Постановлением Правительства Российской Федерации 197 от 7 марта 2000 г. была создана Межведомственная комиссия по развитию приграничного сотрудничества, целью которой является создание концепции развития приграничного сотрудничества и федеральной целевой программы развития приграничного сотрудничества на ближайший период и перспективу.
Должен отметить, что подписанная Правительством Российской Федерации и вносимая на ратификацию европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей дает определенный юридический инструментарий по заполнению правового вакуума в данной сфере. Однако следует отметить, что структурообразующим принципом конвенции является местное самоуправление (территориальные власти). Представляется, что на современном этапе решение проблемы становления приграничного сотрудничества в России должны в равной мере осуществлять как федеральное правительство и региональные власти, так и органы местного самоуправления, организации и граждане в пределах их компетенции. Структурообразующим принципом в Концепции должна стать территориальный, базисным понятием которого должна стать приграничная территория, как она определена в Законе о Государственной границе. Таким образом, приграничным сотрудничеством являются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между Российской Федерацией и любыми сопредельными государствами в решении вопросов устойчивого социально-экономического развития приграничных территорий при обеспечении суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализации и защите национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее приграничном пространстве.
Приграничное сотрудничество основывается на принципах Конституции Российской Федерации, общепринятых норм и принципов международного права и реализуется в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации посредством целенаправленной и скоординированной деятельности органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой сфере.
Составной частью приграничного сотрудничества Российской Федерации является подготовка и реализация, совместно с заинтересованными государствами, мер по обеспечению оборонной, социально-политической, экономической, экологической и информационной безопасности на внешних границах Российской Федерации.
Важнейшими предпосылками эффективности приграничного сотрудничества выступают справедливое межгосударственное разграничение, развитие международного сотрудничества, укрепление социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных регионов Российской Федерации.
Приграничное сотрудничество осуществляется в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.
Цель приграничного сотрудничества - реализация и защита национальных интересов России, обеспечение безопасности личности, общества и государства в приграничном пространстве Российской Федерации.
Интеграционный Комитет
Определенные подходы к проблеме развития приграничного сотрудничества заложены в Соглашении об основных принципах приграничного сотрудничества государств-участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 года, подписанный 26 февраля 1999 г.
В данном случае мы имеем дело с расширительным толкованием приграничного сотрудничества. Так в ст. 1 Соглашения приграничный регион определен как регион в пределах административных или иных государственных территориальных образований, административно-территориальные границы которых совпадают с линией государственной границы государств-участников Соглашения.
Более того, ст. 4 Соглашения обязывает предоставить на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, национальный режим населению приграничных регионов государства другой стороны по вопросам: временного проживания, занятия традиционной хозяйственной деятельностью, получения образования и других услуг, занятия малым предпринимательством.
Для устранения противоречий с федеральным законодательством, необходимо правовое ограничение пространства приграничного сотрудничества.
Отмечая тот факт, что принятие европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей явилось этапом в европейской интеграции, фактически отменяющей значение внутренних границ Европейского Союза, однако в такой же степени ужесточающих внешний пограничный режим, так в Бенилюкской конвенции о приграничном сотрудничестве, построенной по территориальному принципу, особое значение придается вопросам контроля за миграцией и предотвращения незаконной миграции.
Пример использования приграничного сотрудничества в рамках европейской интеграции еще раз подтверждает, в части формирования правовой базы приграничного сотрудничества, необходимость решения ряда принципиальных вопросов, включая внесение поправок в уголовно-процессуальный кодекс, иммиграционное законодательство, перераспределение функций между рядом министерств и ведомств, решение множества контрольных вопросов.
Главным инструментом региональной политики Российской Федерации в случае приграничной территории может стать только развитие особых зон приграничного сотрудничества. Задачей федеральной целевой программы развития приграничного сотрудничества на ближайший период и перспективу должно стать создание и использование инструмента особых зон, а также координация конкретных налоговых, бюджетных, таможенных, пограничных и иных мероприятий, обеспечивающих дифференцированную приоритетность развития приграничных территорий Российской Федерации.
Федеральная целевая программа такого уровня должна иметь комплексную направленность и вероятно иметь в своем составе региональные подпрограммы. Очевидно, что сами вопросы создания правового поля приграничного сотрудничества и решения конкретных проблем необходимо решать программными средствами. Известно, что ряд регионов разрабатывал локальные программы развития приграничного сотрудничества. Существует более 10 региональных программ и ряд федеральных, затрагивающих проблемы приграничной жизни. Понимание механизмов решения проблем приграничного сотрудничества накоплено в ряде приграничных субъектов, таких как Санкт-Петербурге, Республике Карелия, Псковской области, Оренбургской области, Амурской области, Республике Дагестан.
Такие региональные программы должны стать подпрограммами общефедеральной целевой программы. В каждой конкретной региональной подпрограмме должны быть предложена как стратегия решения первоочередных проблем, так и оценка экономического и политического эффекта программных мероприятий, особенно зонирования. Необходим расчет эффективности введения налоговых и других льгот, расчет экономических последствий.
В настоящее время контактные функции границ в России впервые за последние десятилетия (если не века) преобладают. При значительных контактных свойствах границы, пограничные территории обладают существенным потенциалом для саморазвития и могут быть отнесены к открытому типу приграничных районов. Отметим, что приграничные контакты могут быть не только благом, торговля приграничных российских регионов с соседними государствами может принести ущерб хозяйственным связям внутри страны. Возникает экономическая основа для сепаратизма регионов.
В случае «победы» барьерных функций формируются районы с пониженной активностью приграничного сотрудничества, отсутствием стабильных производственных, торговых, социальных и культурных связей между пограничными территориями. Для экономики и социума это катастрофическая ситуация.
Приграничные регионы занимают двойственное положение в экономическом пространстве государства, будучи одновременно и центром связей, и периферией своего государства. Являясь периферией страны, они становятся центром региона, жизнь которого определяется задаваемыми границей правилами. В некотором смысле можно даже говорить о региональной экономической однородности приграничья в противоположность внутригосударственной экономической гетерогенности.
Итак, приграничность приобретает всё большее значение и выступает в качестве нового территориального социально-экономического фактора развития. Пространство, прилегающее к линии границы может представлять собой мощнейший экономический, а затем политический и культурный центр страны, опирающийся на развитый транспортный комплекс и связанный с экономическим ядром-Центром (Вариант Санкт-Петербурга). Возможна и иная ситуация: относительно слабые центры экономической активности прижаты к границе и не опираются на инфраструктуру собственной страны.
Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике и международных экономических отношений, но и для улучшения региональных пропорций экономики. Адаптация региональных пропорций к рыночным условиям и открытости, в свою очередь, является важным условием повышения конкурентоспособности российского производства.
Развитие функций экономического, технологического и культурного посредничества во встречных направлениях является наиболее естественной функцией приграничных районов и одним из главных факторов их развития.
Государственные границы влияют на развитие приграничных районов и страны в целом через свои фундаментальные свойства - барьерность и контактность.
Обособляясь от внешнего мира посредством границ, государство защищает интересы национальных производителей и потребителей и тем самым реализует свою протекционистскую функцию.
Контактность выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации. Она обусловлена степенью либерализации внешних гуманитарных и экономических связей, регулируемых нормативно-правовыми актами; развитостью институтов, обеспечивающих двусторонние и многосторонние международные связи (торговые палаты и представительства, двусторонние комиссии, советы, фонды, ассоциации и т.д. по содействию развитию международных экономических и гуманитарных контактов, консалтинговые и посреднические компании и др.); уровнем развития пограничной инфраструктуры (транспортной, таможенной, туристической и др.); уровнем экономического развития приграничных территорий и характером их участия в международных связях.
Изменение соотношения между контактностью и барьерностью государственных границ происходит неравномерно у стран разного уровня развития и разной степени вовлеченности в процессы глобализации. Например, развитые страны стремятся устранить барьеры на пути движения капиталов, информации, услуг, но одновременно поставить мощный заслон на пути перемещения рабочей силы и регламентировать поступление товаров из бедных стран с низкой стоимостью рабочей силы путем введения квот, контингентов, жестких требований к качеству, ограничений по объемам поставок тех или иных товаров в рамках межгосударственных соглашений и т.д.
Бедные страны, в свою очередь, хотят расширить свое присутствие на товарных рынках развитых стран, иметь гарантированную возможность экспорта рабочей силы и получать стабильную финансовую подпитку от развитых стран. Согласование разнообразных и противоречивых либерализационных интересов отдельных стран в рамках ВТО, как показала ноябрьская сессия (1999 г.) этой организации в Сиэтле, представляет весьма сложную, а подчас и неразрешимую задачу.
В целом общей закономерностью является прямая зависимость контактности границ от: уровня развития стран-партнеров, сходства уровней развития, однотипности экономических и правовых систем, взаимной близости и соседства. При неисполнении этих условий соответственно возрастает значение барьерных функций государственных границ.
Представляется, что целесообразно отрабатывать совместно с приграничными субъектами Федерации общие проблемы Российской Федерации, так как они наиболее очевидно проявляются. Основные угрозы национальным интересам и безопасности Российской Федерации проявляются именно в приграничном пространстве:
территориальные притязания;
незавершенность международно-правового оформления государственной границы России;
проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, противоречий религиозного характера;
расширение экономической и демографической экспансии;
расхищение национальных богатств Российской Федерации, активизация контрабандной деятельности;
массовый вывоз капитала и стратегически важных сырьевых ресурсов и товаров;
нестабильность обстановки вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденных миграционных процессов;
трансграничная организованная преступность и терроризм;
региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы;
распространение и накопление оружия и других средств вооруженной борьбы в приграничных с Россией регионах;
аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом.
Проблематика приграничья содержит в себе многие противоречия характерные для современного этапа развития. Среди них следует выделить противоречия между: глобализацией экономики, опирающейся на широкую либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств; культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью; богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран; международной региональной интеграцией (сотрудничеством) стран и их суверенитетом; политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить властную вертикаль, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав и полномочий и в частности в том, что касается международной деятельности. По сути эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий (континуальности и дискретности) в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории.
Особое значение проблематика приграничных районов имеет для России, имеющей громадный пограничный периметр, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории.
Общая протяженность государственных границ России равняется 60933 км, в том числе 38807 км морских. Среди 89 субъектов РФ у 48 одна из границ совпадает с межгосударственной, проходящей по морю, суше или рекам. По этому формальному признаку мы и определяем приграничные субъекты РФ. Причем у 21 межгосударственные границы являются старыми, унаследованными от советского периода. У стольких же они являются новыми, возникшими в связи с распадом СССР. У Астраханской, Калининградской и Ленинградской областей, Краснодарского края, Республик Дагестан и Алтай межгосударственные границы представляют собой сочетание старых и новых границ.
Большая часть периметра морских границ приходится на арктические моря (19,7 тыс. км) с небольшим по объему или практически отсутствующим международным судоходством. Поэтому приполярные субъекты федерации с определенной долей условности можно относить к приграничными.
От Республики Карелия при движении на восток и до Республики Алтай плотность населения в приграничных субъектах РФ существенно меньше среднероссийской - 8,6 чел. на кв. км. В этом громадном по площади и протяженности окраинном ряду регионов небольшое исключение составляет только Приморский край. Наиболее высокую плотность населения - более 50 чел. на кв. км в остальной части периметра приграничных субъектов РФ имеют Краснодарский край, Калининградская и Белгородская области, республики Северная Осетия и Кабардино-Балкария.
У большинства приграничных субъектов РФ объем РВП на душу населения ниже среднего по стране уровня (у 39 из 48). Среди рассматриваемых регионов наиболее высок этот показатель у Ямало-Ненецкого АО. При пересчете РВП этого округа в доллары по среднегодовому курсу 5785 руб. за доллар он составит в расчете на одного жителя 19,8 тыс. долл. У идущей на втором месте Тюменской области с автономными округами этот показатель равнялся 7,1 тыс. долл. на одного жителя. У 22 приграничных субъектов РФ РВП не превышал 2 тыс. долл., в том числе у 5 - 1 тыс. долларов.
Только у 6 субъектов РФ отношение денежных доходов населения к прожиточному минимуму выше среднего по России значения. Эти показатели в самом общем виде отражают, с одной стороны, глубинное внутриматериковое размещение экономики страны, высокую долю ее ресурсной составляющей, а, с другой, бедность и социальное неблагополучие большинства приграничных регионов. Такая территориальная организация российской экономики имеет историческое объяснение. Положение вблизи государственной границы бывшего СССР сдерживало экономическое развитие приграничных территорий. Военноопасный, барьерный характер границ 20-60 гг. вынуждал размещать производство в глубинных районах страны. Кроме того большая часть пограничного периметра проходит по неосвоенным слабозаселенным пространствам российского Севера и Востока. Новые границы, возникшие в результате распада СССР, также проходят в своем большинстве по экономическим лакунам, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств.
В результате этого наследия пояс приграничных территорий сегодня в среднем является менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности глубинные территории. Необходимо подчеркнуть также и то, что большинство регионов российского порубежья имеют крайне слабый потенциал участия во внешнеэкономических связях. Сегодня пояс приграничных субъектов РФ представляет собой своего рода структурный барьер вхождения России в мировую экономику.
Исторически страны - непосредственные соседи играют важную экономическую и политическую роль для России. Они сильно различаются по размерам и структуре хозяйства, уровню развития, культурным особенностям. Необходимо подчеркнуть, что, будучи сравнительно бедной страной (ВВП на душу населения составляет около 3 тыс. долл., что в 7-10 раз меньше, чем у наиболее развитых стран мира), Россия большей частью своего периметра граничит с еще более бедными странами. Особенностью является также и то, что большая часть приграничных территорий, соседних с Россией стран, являются менее развитыми их частями.
В культурно-цивилизационном плане регионы, выходящие к старым государственным границам, одновременно граничат с иными культурными системами: европейской и китайской. Граница с Монголией не является пороговым культурным рубежом, поскольку Бурятия и Тува близки к монголо-ламаистской культурной системе. Еще ярче это выражено у новых границ с Белоруссией и Украиной, которые проходят по территориям однородным в культурном отношении. На Кавказе государственные границы соприкасаются со странами относящимся к разным культурным системам. Но на значительной ее части культурный рубеж (исламский) смещен вглубь России. Граница с Казахстаном формально является границей с исламским миром. Но в силу высокой доли русского населения в приграничных с Россией районах Казахстана можно говорить о смещении культурного рубежа относительно государственной границы вглубь этой страны.
Опыт либерализации внешнеэкономических связей показал, что отладка контактно-барьерного механизма включения страны в мирохозяйственные связи в условиях глобализации экономики и регионализации международных экономических требует многолетней кропотливой работы. Шоковое открытие страны в начале 1992 г. в дальнейшем потребовала создания механизмов защиты национальных производителей, рынка труда, финансового рынка, валютных резервов, инструментов борьбы с криминалитетом паразитирующем на неотработанности законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность и, в частности, со странами СНГ, на отсутствии необходимого таможенного прикрытия на новых границах.
Громадный пограничный периметр страны в условиях произошедших с начала 1992 г. кардинальных геополитических и экономических изменений до сих пор не может нормальным образом выполнять как барьерные, так и контактные функции. Работа по созданию пограничных пунктов пропуска, обеспечивающих быстрое и качественное пограничное и таможенное оформление пока далека от завершения.
Плотность международных переходов на российских границах одна из самых низких в мире. Наиболее густая сеть пограничных переходов была в Калининградской области - 24, в том числе 8 морских (речных) на 139 км морской границы, 8 автомобильных и 7 железнодорожных на 512 км сухопутной границы. Плотность пунктов пропуска на границах РФ в этой эксклавной области - 1 на 27 км периметра границ, наиболее близка к европейскому уровню. В то же время плотность пунктов пропуска на участке российско-китайской границы, занимаемом провинцией Хэйлунцзян в 1999 г. равнялась 17 на 3045 км или один переход на 180 км границы.
За почти десятилетие либерализации внешнеэкономической деятельности пока не произошло существенных изменений в структуре экономики приграничных районов. Оно происходило главным образом на основе традиционной модели. Последняя базируется на обслуживании внешнеэкономических связей и развитии приграничной торговли, движущей силой которой являются различия в уровне и соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения в соседних странах. Экономический эффект этой модели связан с расширением рынка сбыта для одних и получением более дешевых товаров и услуг для других. И то и другое лежит в основе получаемых по обе стороны границы доходов и осуществляемых сбережений и накоплений. При значительных объемах приграничной торговли и транзитных товаропотоков возникают предпосылки для экономического подъема приграничных районов.
В связи с этим одним из главных элементов развития приграничных районов вплоть до августовского 1998 г. финансового кризиса в России была приграничная и челночная торговля преимущественно по линии импорта. Максимального размера челночный импорт достиг в 1996 г., когда сложились наиболее благоприятные условия его осуществления - 14,4 млрд. долл. или около четверти российского импорта. В челночной торговле участвовало до 10 млн. человек, что позволяло решать проблемы безработицы, личных доходов и снабжения рынка сравнительно дешевыми товарами. В начале 90-х гг. наибольший размах приграничная торговля приобрела в дальневосточных регионах в связи с установлением либерального трансграничного режима на российско-китайской границе и существовавших больших различий в соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения в России и Китае. Затем главный вектор этой торговли сместился на Северный Кавказ.
Крупные объемы челночной торговли осуществлялись с Польшей - около 1 млрд. долл., в которой ведущую роль играет Калининградская область. Значительные объемы челночной торговли имели место и на границах России со странами СНГ. Причем, если в страны дальнего зарубежья преимущественно вывозится валюта в обмен на товары, то в случае СНГ ввозятся дешевые товары в обмен на деньги. С 1997 г. объем челночной торговли начал сокращаться. Слабостью развития челночных функций является их зависимость от таможенного и визового режима. Введение одной из соседних стран тех или иных ограничений сильно сказывается на объемах приграничной торговли. Так например, в результате ужесточения правил бартерной и челночной торговли, повышения тарифов на импорт продовольствия, введения визового режима взаимного посещения резко сократились объемы приграничной торговли России и Китая.
Введение польскими властями новых правил пересечения границы с 1 января 1998 г. в сторону ужесточения вызвали сокращение объемов челночной торговли. Потери польского бюджета от стремления ограничить возможности нелегальной иммиграции и приблизится к таможенным и визовым требованиям ЕС оценивались в 400-800 млн. долл. Но наиболее сильный удар по приграничной и челночной торговле нанесла в 1998 г. четырехкратная девальвация рубля.
Особенностью традиционной модели является то, что доходы от приграничной торговли распылены между множеством индивидуальных торговцев-челноков, мелких и средних частных и государственных фирм, что не позволяет реализовывать крупные инвестиционные проекты без поддержки из бюджетов стран и административных районов. Наибольший эффект от этой модели достигается при согласованных действиях правительств соседних стран в вопросах визового и таможенного режима, согласованных изменения курсов национальных валют и при наличии ценовых различий на потребительские товары и факторы производства. Но сочетание эти условий трудно достижимо.
Привлекательность приграничных районов для иностранных инвесторов при этой модели определяется транспортными условиями относительно стран-инвесторов, особенностями инвестиционного климата, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и трансакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы. Но большинство приграничных районов России сильно удалены от потенциальных инвесторов, в них малоемкие региональные рынки и неблагоприятный инвестиционный климат из-за слабо развитой рыночной инфраструктуры. Поэтому объемы прямых иностранных инвестиций в них пока явно недостаточны для заметных структурных изменений в экономике.
Определенные изменения произошли в 1999 г. - в размещенных в России ПИИ резко возросла доля приграничных. Однако в решающей мере это произошло за счет Сахалина в связи с реализацией проектов по добычи нефти и газа на шельфе Охотского моря, а также Краснодарского края и Ленинградского региона (Санкт-Петербург и Ленинградская обл.). На эти четыре региона пришлось около 80% всех ПИИ, размещенных в приграничных субъектах РФ. Высокую территориальную концентрацию иллюстрирует также и то, что на первую десятку регионов пришлось 94% всего объема инвестиций, накопленных в приграничном поясе за 1992-1999 гг. При этом произошло понижение инвестиционной привлекательности лидеров первой половины 90-х гг. Хабаровского и Приморского краев, Тюменской области и ее возрастание у Ленинградской, Новосибирской, Челябинской областей и особенно у Краснодарского края.
Обращает на себя внимание крайне слабая инвестиционная привлекательность регионов приграничных с Украиной. Привлекательность регионов граничащих с другими рассматриваемыми странами немногим лучше. Основная часть инвестиций, размещенных в поясе регионов, соседствующих с Китаем приходится на Приморский и Хабаровский края, которые имеют и морскую границу. Регионы, расположенные по границе с Казахстаном, привлекают инвестиции, не благодаря своему соседству, а в связи с мощным промышленным потенциалом и природными ресурсами. Инвестиционная привлекательность регионов Северо-Запада связана прежде всего с северной столицей.
Для привлечения финансовых ресурсов в приграничные регионы используется и инструмент специальных экономических зон. Зоны на основе федерального законодательства действуют в Калининградской и Магаданской областях, Приморском крае. Но зонная модель развития не дала осязаемых результатов.
Ее низкая результативность объясняется отсутствием в 1992-1999 гг. стабильной правовой основы создания и деятельности СЭЗ, общей политической и экономической нестабильностью в стране и низким уровнем зонального менеджмента. Наряду с особой экономической зоной «Янтарь» и промышленной зоной «Находка» в приграничных регионах на основе постановлений правительства РФ были учреждены зоны оффшорного типа «Ингушетия» и «Алтай» и на основе решений органов власти в субъектах РФ беспошлинные зоны в Санкт-Петербурге и оффшорная зона «Калмыкия».
Необходимо подчеркнуть, что соседние с Россией государства довольно широко используют зонный механизм для повышения конкурентоспособности приграничных с ней районов. Деятельность многих зон тесно увязана с российским рынком. В частности в пограничных с Россией районах Китаем созданы специальные экономические зоны приграничного сотрудничества в Манчжоули, Хэйхэ, Суйфэньхэ и Хунчуне. Эти зоны играют важную роль в развитии российско-китайской торговли и экономическом подъеме отсталых северных районов Китая.
Предприятия 8 СЭЗ (Мерсин, Анталья, Измир, Стамбул, Трабзон, Адана, Мардин и Эрзурум) Турции широко используют импортное российское сырье и материалы для производства продукции, которая затем частично реализуется на российском рынке.
Беспошлинные зоны Польши, Финляндии (Хельсинки, Турку, Ловиса, Котка, Оулу, Лапенранта, Ханко) и стран Балтии (Таллин, Рига, Клайпеда) занимаются накоплением, хранением и подготовкой к экспорту комплектующих для сборочных производств, действующих или разворачиваемых в России. При этом используется разница в таможенных пошлинах на готовые изделия и на их отдельные компоненты.
Инвестиционная деятельность в приграничных регионах России в основном связана с созданием соответствующей транспортной и таможенной инфраструктуры. Наиболее динамично эти объекты сооружаются либо планируются к сооружению в Ленинградской области. С 1997 г. на российско-финской границе открыт современный автопереход в Торфяновке стоимостью 37 млн. долл. Завершено сооружение подобного перехода в Брусничном, расширен переход в Святогорске. Проводится реконструкция пограничной железнодорожной станции Бусловская, что позволит в несколько раз увеличить ее пропускную способность. Эти мероприятия, а также планируемое сооружение скоростной железной дороги Хельсинки - Санкт-Петербург - Москва, объездной автомагистрали вокруг Санкт-Петербурга, морских портов в Финском заливе (Батарейная, Усть-Луга, Приморск), создание в ближайшие годы Балтийской трубопроводной системы свидетельствует о возрастании значения для России балтийского транспортного коридора.
Перспективы развития пограничной транспортной инфраструктуры в Калининградской области связаны с модернизацией морских портов, улучшением качества обслуживания на переходах и реализацией проекта автомагистрали «Виа Ганзеатика» (Санкт-Петербург - Рига - Клайпеда - Гданьск - Гамбург). Россия выступает за создание в кооперации с балтийскими странами энергетического кольца, включающего ЛЭП и газопроводы. В качестве первого шага планируется сооружение в районе Выборга электростанции, которая будет поставлять электроэнергию в Финляндию и Швецию, и газопровода на те же страны.
В Северокавказском районе расширение контактных функций связано с расширением пропускной способности портов Таганрог, Темрюк, Новороссийск, Сочи, Туапсе и развитием сопутствующих транспортных услуг. Контактность каспийских границ России возрастет с реализацией проектов совместного российско-иранского порта Оля вблизи Астрахани, создания паромной переправы от калмыцкого города Лагань до иранского Амир Абада. Существенно повысил надежность железнодорожного сообщения отрезок железной дороги, дающий прямое сообщение между Махачкалой и черноморскими портами Туапсе и Новороссийск, минуя Чечню.
На Дальнем Востоке большое геополитическое и геоэкономическое значение имеет сооружение автомобильного моста через Амур. Наиболее крупными проектами являются сооружение ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопровода от Ковыктинского месторождения в Иркутской области в Северный Китай, нефтепроводов от Ангарска в направлении на Пекин через Монголию, современного перехода на российско-китайской границе в Забайкальске, строительство автодороги Хабаровск - Чита, расширение и модернизация дальневосточных портов, развитие СЭЗ «Находка». Расширению транзитных функций Дальнего Востока будет способствовать сооружение в рамках международного портово-промышленного комплекса в устье пограничной реки Туманган железной дороги, которая соединит китайский город Хунчун с портом Зарубино (77 км) и тем самым даст выход Китаю к Японскому морю.
Развитие производственных и транспортных функций приграничных субъектов в последние годы опиралось в основном на федеральные финансовые ресурсы, привлекаемые иностранные кредиты и средства российских банков и компаний. Государственные инвестиции поступают в рассматриваемые регионы в рамках федеральных региональных (Краснодарский край, Псковская область, Кабардино-Балкария, Республики Тыва и Горный Алтай, Дальний Восток и т.д.) или отраслевых (таможенная инфраструктура, транспорт и др.) программ. Однако эффективность федеральных программ до сих пор была невысока в связи с крайне неудовлетворительным их финансированием.
Подводя некий итог всего вышесказанного, стоит отметить, что перед современным приграничьем России сегодня стоит серьезная и сложная задача: приграничные регионы - «лицо» страны в сотрудничестве с зарубежными странами. Это «ниточка» и дорога России к более плотному сотрудничеству и диалогу (в частности, по вопросу Калининграда) со странами Евросоюза, странами АТР и Азии, а также странами СНГ. С появлением новых границ, задача усложнилась - необходимо налаживать торгово-экономические и политические отношения с бывшими союзными Республиками и братскими народами на новом - межстрановом уровне. Данный процесс протекает не везде гладко, чем осложняет процесс становления приграничья России как сильного социально-экономического игрока экономики России и мирохозяйственных связях в целом.
Опыт России иллюстрирует известную закономерность, чем сильнее различия между странами по уровню социально-экономического развития, сильнее различия в практикуемых экономических системах, тем выше пограничные барьеры. Сближение уровней и систем способствует росту контактности границ.
Учитывая то, что приграничное сотрудничество находится в стадии институционального становления, при разработке программы необходимо предусмотреть несколько этапов ее реализации. Очевидно, что на первом этапе целью программы должно стать создание необходимых условий для реализации Концепции государственной политики по развитию приграничного сотрудничества (которые подчас не созрели). Еще раз необходимо уточнить, что развитие приграничного сотрудничества (к примеру, европейская рамочная конвенция является этапом интеграции, фактически отменяющей значение внутренних границ Европейского Союза, однако в такой же степени ужесточающих внешний пограничный режим) должно сопровождаться параллельным ужесточением внешнего пограничного, таможенного, иммиграционного контроля.
Список литературы
1. Л.Б. Вардомский, И.И. Голицина, Е.Н. Самбурова - Государственные границы и региональное развитие: полит-географический аспект, в сб. «Политическая география: современное состояние и пути развития», М., 1989 г., с. 35 - 46.
2. Л. Вардомский - Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития. Общие положения. // http://www.oblves.orb.ru/books/prigr/vard.htm
3. Л. Вардомский - Внешнеэкономическая открытость и региональные процессы в России, «Голос России», №1 (8), 2000, с. 30 - 32.
4. Москаленко Ю.С. - Амурская область: состояние и перспективы развития внешнеэкономических связей, Проблемы прогнозирования, 1997, №1
5. Свободная энциклопедия http://ru.wikipedia.org/wiki/ Приграничные регионы
6. Постнов В. - Большой перекрой, Экономика и политика России, 2000, №1
