Разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципального образования
Федеральное агентство по образованию
Байкальский государственный университет экономики и права
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
на тему: Разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципального образования
Иркутск, 2010 г
ВВЕДЕНИЕ
Курс на повышение роли местного самоуправления, получивший с принятием Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретные черты в виде прав и обязанностей органов местного самоуправления, вызвал среди руководителей и специалистов органов исполнительной и законодательной власти регионов и местного самоуправления оживленную дискуссию о сроках его реализации, формах и методах выполнения муниципальными образованиями возложенных на них вопросов местного значения.
В качестве основных проблем, которые препятствуют становлению местного самоуправления, называют, как правило, три: отсутствие готовности управленческих кадров к работе в новых условиях, недостаток бюджетных средств и их нерациональное использование.
В конечном итоге дискуссия вылилась в поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ, принятые депутатами Государственной Думы и дающие регионам право осуществлять передачу отдельных полномочий местному самоуправлению в течение еще двух лет. Однако большинство региональных властей, в частности, например, в Сибири, таким правом не воспользовались. Почему?
Ответ, как нам представляется, лежит в правильном понимании основополагающих аспектов, касающихся как самого института местного самоуправления, так и форм его организационного, экономического и финансового обеспечения.
Во-первых, как показывает международный опыт, процесс формирования местного самоуправления является процессом объективным, а потому - необратимым. И его сдерживание или затягивание может лишь усугубить экономические и социальные противоречия, присущие любому развивающемуся обществу, тем более обществу, находящемуся в переходном процессе развития экономики.
Во-вторых, самоуправление как форма управления социальным и экономическим развитием муниципальных образований по своей сути предполагает участие в этих процессах не только бюджетных средств, но и ресурсов местного сообщества. Более того, мировой опыт показывает, что социально-экономическое развитие муниципальных образований всегда определялось не столько ресурсами бюджета, сколько оборотом ресурсов хозяйствующих субъектов и населения.
В-третьих, любое муниципальное образование является открытой экономической и социальной системой, поэтому выполнение вопросов местного значения тесно вплетено в общую схему экономической и социальной жизни субъектов Российской Федерации и страны в целом. Отсутствие перспективы развития муниципальных образований на уровне поселений означает по существу отсутствие перспективы развития государства.
В-четвертых, несогласованность управленческих решений в своей основе является следствием, прежде всего, несогласованности планов и программ различных уровней власти, как во времени, так и по содержанию. Это объективно препятствует любому управленческому воздействию, направленному на динамичное развитие экономической и социальной сфер территории, а потому должно быть устранено в первую очередь.
Определение места и роли планирования и прогнозирования в структуре управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, внедрение единых методологических и методических подходов, способствующих переходу от дискретного планирования к формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, позволят, повысить эффективность местного самоуправления даже в условиях объективно существующих трудностей с его организационно-финансовым обеспечением.
Все выше отмеченное и определило актуальность ускоренной разработки методики формирования комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований, одобренной и рекомендованной для внедрения в муниципальных образованиях.
Целью данной работы является разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития на примере Ангарского муниципального образования.
Для достижения поставленной цели необходимо было решение следующих задач:
1. Изучить теоретических основы и методики выбора стратегии социально-экономического развития муниципальных образований.
2. Проведение анализа муниципального образования в соответствии с методологией.
3. Разработать предложения по стратегическому планированию социально-экономического развития муниципального образования.
В процессе работы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, Иркутской области, Ангарского муниципального образования.
Данная дипломная работа состоит из трех основных глав.
Первая глава посвящена рассмотрению теории и методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципальных образований
Вторая - вопросам оценки исходной социально-экономической ситуации на примере Ангарского муниципального развития.
Третья - разработке предложений по стратегическому планированию социально-экономического развития Ангарского муниципального образования. Работа изложена на 108 страницах машинописного текста, включая 9 рисунков и 16 таблиц. Список использованной литературы содержит наименования работ отечественных авторов.
ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
1.1 Основные понятия, применяемые при планировании социально-экономического развития муниципального образования, сущность и основные принципы разработкиНа сегодняшний день в литературе нет единого мнения по многим проблемам территориального планирования на всех уровнях управления: федеральном, региональном и, тем более, муниципальном. Это относится и к основным понятиям планирования, которые должны обеспечивать единую методологическую и методическую платформу социально-экономического развития любой территории.Наибольшее количество споров вызывают собственно сами понятия «планирование» и «прогнозирование» социально-экономических процессов. Причем споры идут как на уровне целесообразности или нецелесообразности планирования территориальной экономики, так и на уровне смысловой нагрузки на эти понятия. В действительности же анализ отечественной и зарубежной литературы по данным вопросам позволяет достаточно четко определить разницу между понятиями «планирование» и «прогнозирование». Очевидно, что прогнозирование не может и не должно заменять собой планирование, так как это неминуемо приведет к потере управляемости происходящих на территории социальных и экономических процессов. Так же, очевидно и то, что стадия планирования должна обязательно предшествовать стадии прогнозирования. Обобщение общих признаков различных формулировок рассматриваемых понятий в современной литературе и распространение их на область территориального управления позволяют сделать следующие выводы: Прогнозирование - это представление о том, как будут развиваться социальные и экономические процессы в рассматриваемой территории под воздействием внутренних и внешних факторов в тот или иной период времени. Планирование - это четкое представление того, что и в какой период времени необходимо сделать субъектам территории для достижения намеченных целей и задач в условиях меняющегося взаимодействия внутренних и внешних факторов.Исходя из того, что прогнозирование и планирование являются неотъемлемыми составляющими процесса управления, сформулированы и остальные приведенные ниже понятия, положенные в дальнейшем в основу рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований.Концепция развития муниципального образования - документ, содержащий систему взглядов, определяющих долгосрочную (на 15 - 20 лет) политику деятельности органов представительной и исполнительной власти по обеспечению конкурентоспособности в различных областях и сферах экономической и социальной жизни поселения, района и города, согласованную с интересами бизнес-сообщества, гражданского сообщества муниципального образования и стратегическими интересами субъекта Российской Федерации, на территории которого они находятся.Стратегия развития муниципального образования - система действий по достижению поставленных в концепции стратегических целей и задач на основе мобилизации имеющегося в муниципальном образовании потенциала и реально привлекаемых внешних ресурсов.Цель - ожидаемый (планируемый) результат деятельности, определяемый качественно (в виде экономических понятий), количественно (в виде цифр) и во времени. Приоритет муниципального образования - цель, выбранная местным сообществом для первоочередной реализации.Стратегические цели муниципального образования - цели, определяющие будущее (на 15 - 20 лет вперед) качественное состояние муниципального образования на длительную перспективу, к достижению которой на основе достигнутого согласия стремится местное сообщество.Тактические цели муниципального образования - буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических целей и время реализации которых не превышает 5 - 10 лет.Оперативные (локальные) цели - цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей. Время достижения оперативных целей не должно превышать 1 - 3 года.Приоритетные цели муниципального образования - цели (выбранные из числа стратегических, тактических и оперативных), на достижение которых должны быть направлены основные усилия местного сообщества, соответственно, в долгосрочном, среднесрочном и текущем периодах. Стратегический выбор муниципального образования - выбранная местным сообществом стратегическая цель или совокупность стратегических целей, достижение которых в рассматриваемый временной период должно обеспечить качественно новое состояние ключевых для муниципального образования отраслей, сфер и видов деятельности.Стратегическое партнерство - формализованное в виде документа и реализуемое в виде системы последовательных действий соглашение между ветвями власти, представителями различных слоев гражданского сообщества и бизнеса о стратегических приоритетах устойчивого развития муниципального района, городского округа, путях и формах решения приоритетных задач и достижения согласованных стратегических целей.Устойчивое развитие муниципального района, городского округа - динамичное, сбалансированное развитие реального сектора экономики, инфраструктуры и социума в условиях соблюдения экологического равновесия, ориентации на повышение конкурентоспособности территории в рыночных отношениях и человеческом измерении для ныне живущего и будущих поколений. Стратегическое планирование развития муниципальных района, городского округа - процесс самостоятельного определения городским, районным сообществом стратегических приоритетов, основных стратегических целей и направлений развития муниципального образования на основе согласованных действий власти, хозяйствующих субъектов и населения.Прогноз - научно обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии системы (муниципального района, городского округа) или ее составных частей (поселение, административный район), выраженная в виде экономических и иных понятий, индикаторов и систем показателей.Целевая программа муниципального образования - плановый документ, разрабатываемый органами власти, района, города, поселения для достижения конкретных целей и задач в области социального и экономического развития территории как в рамках реализации стратегии развития района, города, поселения, так и в рамках реализации федеральных целевых программ и целевых программ субъекта Российской Федерации.Паспорт муниципального образования - документ, сформированный в виде систем показателей и индикаторов, характеризующих состояние экономики, экологии и социальной сферы муниципального образования.Инвестиционный паспорт муниципального района, городского округа, поселения - экономический документ, состоящий, как правило, из двух разделов. Первый раздел содержит детальный анализ финансового, экономического, рекреационного, трудового, интеллектуального, сырьевого и природного потенциалов сельского района, города с точки зрения высокой инвестиционной привлекательности и низких инвестиционных рисков капиталовложений в территорию. Второй раздел содержит описание инвестиционных проектов, предлагаемых территорией для собственных и внешних инвесторов.План социально-экономического развития муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения - плановый документ, определяющий индикаторы развития конкретных видов экономической деятельности и социальной жизни муниципального образования по планируемым этапам, описывающий механизмы реализации каждого из плановых этапов, их конкретных участников и необходимые для достижения запланированных целей и задач ресурсы.Различают три вида подобных планов, являющихся взаимосвязанными разделами комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований:- краткосрочный (текущий, годовой) план, совпадающий по срокам с бюджетным годом;- среднесрочный план - на 5 лет;- долгосрочный план - на 10 лет.Стратегический план социально-экономического развития муниципального района, городского округа - краткий планово-прогнозный документ, включающий в себя:- стратегические цели и задачи по обеспечению конкурентоспособности муниципального образования в основных областях и сферах экономической и социальной жизни на прогнозируемый период;- соглашения, формализующие общественное согласие и стратегическое партнерство гражданского сообщества, бизнеса и власти в части реализации приоритетных функций муниципального образования на весь плановый период независимо от процессов ротации во властных структурах муниципального образования;- систему мер, проектов, выполнение которых должно обеспечить создание благоприятных условий для реализации приоритетных функций муниципального образования; - сценарии развития инвестиционных и инновационных проектов, этапы реализации проектов и ресурсы, необходимые для достижения сформулированных в концепции стратегических целей и задач.Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования (КП СЭР МО) - документ, включающий в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный и годовой планы социально-экономического развития муниципального образования, план основных шагов по реализации плановых решений и алгоритм актуализации планов. Иными словами, это прогнозно-плановый документ, формулирующий и увязывающий по срокам, финансовым, трудовым, материальным и иным ресурсам реализацию стратегических приоритетов муниципального образования, а также текущую деятельность его экономического и социального секторов, обеспечивающую сбалансированное, устойчивое развитие муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения. Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что:а) концепция развития муниципального образования должна носить комплексный характер и включать в себя в качестве составных частей как основные стратегические приоритеты, обеспечивающие конкурентоспособность муниципальных образований в выбранных секторах рынка на долговременную основу, так и пути развития прочих областей и сфер экономической и социальной жизни муниципального образования;б) стратегический план развития муниципального образования должен носить характер краткого документа, содержащего план основных шагов органов власти, бизнес - сообщества и гражданского сообщества по достижению намеченных в концепции стратегических целей и задач. Он может быть как отдельным разделом комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования, так и заключительным разделом концепции; в) комплексная программа социально-экономического развития должна носить развернутый характер, интегрирующий в качестве составных частей:- перечень стратегических приоритетов, стратегических и иных целей и задач, реализация которых обеспечивает устойчивое развитие муниципального образования; - план основных согласованных шагов реализации стратегических приоритетов и текущих задач жизнеобеспечения муниципального образования;- план накопления и использования собственных и привлеченных ресурсов муниципального образования в целях реализации плановых целей и задач;- мероприятия, обеспечивающие реализацию и актуализацию долгосрочных, среднесрочных и годовых разделов программы.Принятие комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования в качестве основного планово-прогнозного документа решает ряд методологических и практических проблем.Во-первых, происходит четкое понятийное разграничение между стратегическим и долгосрочным планированием.Во-вторых, ликвидируется имеющий в настоящее время место теоретический и практический разрыв между частным («концепция», «стратегия», «план») и целым («комплексная программа»), предплановым и плановым этапом территориального планирования.В-третьих, так как Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» приняты основные понятия «концепция» и «программа», устраняются понятийные различия между одноименными документами административно-хозяйственных единиц на всех иерархических уровнях.В-четвертых, создаются предпосылки интеграции отдельных разделов комплексных программ муниципальных образований в виде подпрограмм в программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и федеральные целевые программы.Таким образом, с точки зрения организации функционирования любого муниципального образования как выделенной административно-территориальной единицы, комплексная программа социально-экономического развития может реализовать следующие функции:- является основным документом, определяющим для органов власти, бизнес-сообщества и населения стратегические цели, достижение которых закрепляет конкурентоспособность муниципального образования в развивающихся рыночных условиях, а значит, достойные условия жизни людей и благоприятные условия для развития бизнеса на длительный период времени;- является основным документом, определяющим для всех субъектов муниципального планирования и управления (власти, бизнес-сообщества и гражданского сообщества) согласованные приоритеты, этапы, пути достижения стратегических целей и ресурсы, которые необходимо привлечь муниципальным образованиям для этого из всех источников финансирования;- является основным документом, определяющим формы и методы организации деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов власти муниципального образования, бизнес-сообщества и населения, обеспечивающим не только согласованное по времени и ресурсам выполнение стратегических, долгосрочных и среднесрочных целей и задач, но и реализацию текущей деятельности муниципального хозяйства, обеспечивающей устойчивое, сбалансированное развитие муниципального образования;- является основным документом, обеспечивающим развитие муниципального образования на принципах баланса интересов населения, бизнеса и власти;- является базовым документом для формирования критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения в рамках реализации плановых задач. Смысл территориального планирования, состоит в определении основных направлений социально-экономического развития субъектов территориального управления. При этом территориальное планирование как система, лежащая в основе построения планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, должно базироваться на некотором наборе принципов, соблюдение которых обязательно для плановых и прогнозных работ на всех административно-территориальных уровнях. Подходя к формированию таких принципов, необходимо исходить из того, что: во-первых, территориальное планирование и прогнозирование социально-экономического развития любого административно-территориального образования является составной частью системы его управления. Это, очевидно, обуславливает необходимость и обязательность учета при формировании планов и программ муниципальных образований, прежде всего, общих принципов управления этими административно-территориальными единицами в современных условиях;во-вторых, муниципальные образования являются открытыми экономическими и социальными подсистемами более крупных систем - субъектов Российской Федерации и должны, поэтому рассматриваться только как часть целого; в-третьих, муниципальные образования, хотя и являются частью целого, однако имеют отличный от субъектов Российской Федерации статус и отличные от субъектов Российской Федерации задачи и вопросы ведения. Принцип непрерывности территориального планирования
Непрерывность планирования предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также непрерывное движение в совершенствовании целенаправленности, качества, точности, эффективности и социальности плановых и прогнозных документов.
Принцип субсидиарности
Этот принцип предполагает фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначимости управленческих органов разных уровней. Согласно принципу субсидиарности муниципальное образование планирует свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в логике системных приоритетов государства и субъекта Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы.
Таким образом, составные элементы не могут покинуть систему (так как они не выживут вне системы), но и система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим элементам. В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы.
Действительно, в статьях 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», определяющих вопросы местного значения, сказано, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
Следованию принципу системности и комплексности при формировании стратегического выбора означает рассмотрение приоритетных функций (видов деятельности), реализуемых на территории местного самоуправления, в контексте всей совокупности прогнозных социально-экономических характеристик и факторов развития муниципального образования.
Принцип системности и комплексности социально-экономического развития муниципального образования необходимо рассматривать в единстве с реализацией следующих принципов планирования:
- принципа единого экономического и социального пространства, так как муниципальное образование, как уже было сказано, является открытой экономической и социальной системой и ее функционирование связано не только с воздействием внешней среды, но и с несовпадением административных и экономических границ, вследствие чего комплексное развитие одного муниципального образования тесно связано с другими, а системность плановых документов должна учитывать общие тенденции и приоритеты развития определенных территорий;
- принципа минимизации риска, так как в плановых документах должны быть учтены все возможные риски, связанные как с объективными, так и субъективными факторами;
- принципа эффективности, так как необходимо достижение больших результатов меньшими ресурсами, в кратчайшие сроки и наименьшими издержками;
- принципа профессионализма, так как он предполагает подбор специалистов из различных структур исполнительной власти, экономистов-экспертов, ученых и других участников организации разработки плановых и прогнозных документов, которые имеют опыт сбора, обобщения и анализа информации, а также подготовки проектов разных вариантов плановых и прогнозных документов.
1.2 Основные недостатки плановых и прогнозных документов муниципальных образований
Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» провели анализ основных плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
На 1 мая 2009 года на территории Сибирского федерального округа находится 16 субъектов Российской Федерации, 399 муниципальных районов и городских округов и 3792 городских и сельских поселений, из них около 80% были образованы в конце 2008 года. Три субъекта Российской Федерации - Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа объединились в соответствии с результатами проведенного в 2008 году референдума. Два субъекта Российской Федерации - Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ - находятся в процессе объединения.
В ходе работы из общего числа муниципальных образований были проанализированы плановые и прогнозные документы в 82 муниципальных образованиях, в том числе в 28 городских округах (11 из них - столицы субъектов Российской Федерации), 43 муниципальных районах, 8 городских и 3 сельских поселениях, расположенных в 12 регионах Сибири.
В выбранных для анализа муниципальных образованиях сосредоточено около 86% производственного потенциала и проживает более двух третей населения Сибирского федерального округа. Общее число анализируемых документов - 194. Комплект среднесрочных муниципальных целевых программ (СМЦП), независимо от их числа (например, в Иркутске принято 47 СМЦП), планов мероприятий и т.д. рассматривался в силу однородности методики их формирования как один документ.
Анализируемые планы и программы социально-экономического развития и иные плановые (прогнозные) документы муниципальных образований в условиях отсутствия государственной плановой политики, информационной недостаточности и отсутствия в стране системы подготовки и переподготовки плановых работников, несомненно, являются позитивным шагом в формировании, становлении и развитии системы местного самоуправления. Нет никакого сомнения в том, что они могут послужить хорошей платформой, а в ряде случаев и первым шагом для перехода к научно обоснованной системе комплексного территориального планирования.
Всего к анализу были приняты документы муниципальных образований из двенадцати субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Сибирского федерального округа.
Группировка муниципальных образований по субъектам Российской Федерации выглядит следующим образом:
- Республика Алтай - 3 муниципальных образования;
- Республика Хакасия - 7 муниципальных образований;
- Республика Бурятия - 6 муниципальных образований;
- Алтайский край - 6 муниципальных образований;
- Красноярский край - 5 муниципальных образований;
- Иркутская область - 7 муниципальных образований;
- Кемеровская область - 10 муниципальных образований;
- Новосибирская область - 8 муниципальных образований;
- Омская область - 7 муниципальных образований;
- Томская область - 9 муниципальных образований;
- Читинская область - 13 муниципальных образований;
- Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ - 1 муниципальное образование.
Анализ плановых и прогнозных документов муниципальных образований, находящихся на территории одних и тех же субъектов Российской Федерации, в основном также подтверждает отсутствие и здесь сколько-нибудь совпадающих подходов к их формированию, как по типам плановых документов, так и по срокам их утверждения и срокам действия.
Например, из семи муниципальных образований Иркутской области одно муниципальное образование разрабатывает годовые прогнозы, одно - годовые планы, три - трехлетние программы, одно - четырехлетнюю и одно - пятилетнюю программы социально-экономического развития.
Содержательный анализ плановых и прогнозных документов проводился, во-первых, на основе сравнения соответствия их содержания наименованиям документов и, во-вторых, на основе сравнения соответствия содержания документов некоторому набору признаков, которым должен удовлетворять любой плановый и прогнозный документ муниципального образования.
В свою очередь необходимость определения этапов, выработки форм, методов и механизмов реализации стратегического выбора, их ресурсного обеспечения во времени диктует необходимость разработки стратегического плана.
Помимо стратегических целей в любом муниципальном образовании имеются долговременные, среднесрочные и текущие цели и задачи, решение которых закреплено за ним действующим законодательством. Решение этих задач должно быть реализовано за счет собственных и привлекаемых ресурсов муниципального образования. Очевидно, что формы, методы и механизмы формирования данных ресурсов, алгоритм их распределения по задачам и структурам, их реализующим в долгосрочной, среднесрочной и текущей перспективе, должны быть спланированы. Отсюда возникает необходимость формирования долгосрочных, среднесрочных и годовых планов.
Необходимо помнить, что стратегический выбор, не подкрепленный реальными ресурсами или ущемляющий текущие интересы местного сообщества без его на то согласия, не может быть принят к планированию.
Основным законом планирования развития любого муниципального образования все-таки должна являться стопроцентная реализация закрепленных за ним вопросов местного значения с учетом возрастающих жизненных потребностей населения. Т.е. стратегический план - это не альтернатива, а всего лишь, наряду с долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным (годовым) планами, раздел более общего документа - комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования.
Основными недостатками анализируемых стратегических документов являются:
- отсутствие четкого позиционирования муниципального образования во внешней среде (субъекте Российской Федерации, Российской Федерации), а муниципального хозяйства - в секторах рынка;
- отсутствие анализа основных движущих сил развития любой экономической и социальной системы - внутренних и внешних противоречий развития муниципального образования как сложной пространственной социально-экономической системы;
- отсутствие или слабость конкурентного анализа;
- преобладание проблемного подхода в анализе;
- отсутствие обоснования стратегических приоритетов;
- отсутствие реальных механизмов реализации стратегического выбора;
- разнобой в методических подходах к формированию и реализации стратегических, тактических и текущих разделов документов;
- отсутствие участия местного бизнес - сообщества и гражданского сообщества на стадиях разработки и реализации стратегии и др.
Основными недостатками программ социально-экономического развития муниципальных образований являются:
- отсутствие детальной оценки потенциальных возможностей муниципального образования, которые могут быть реально привлечены для реализации плановых решений;
- отсутствие детальной проработки вариантов развития секторов экономики и социальной сферы муниципальных образований, критичных для их выживания и развития, при различных уровнях и объемах финансирования;
- отсутствие четкого разграничения в пространстве и времени плановых задач, реализуемых в рамках текущего бюджетного финансирования, задач, реализуемых в рамках социального партнерства бизнеса, населения и власти, задач, реализуемых в рамках текущего функционирования и ФЦП государством, задач, реализуемых населением в ходе его повседневной жизни и задач, реализуемых бизнесом в рамках его текущей и перспективной деятельности;
- дискретность планирования и отсутствие механизмов инкорпорации муниципальных программ в программы вышестоящего уровня;
- отсутствие анализа действующей системы управления муниципальным хозяйством, а также плана действий по ее оптимизации на каждом этапе реализации программы;
- преобладание прогнозных оценок развития муниципального хозяйства над процессом реального планирования.
Анализ содержания плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет еще одну проблему, общую для большинства документов - низкую культуру их оформления. В этом плане исключения составляют лишь документы, изданные типографским способом.
Характерными недостатками в этом плане является отсутствие на титульном листе наименования субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, отсутствие содержания программы, паспорта, введения, заключения, каких-либо ссылок на срок вступления документа в силу, условий его официального опубликования и т.д.
Наряду с низкой культурой оформления документов, которые должны являться базовыми в работе органов местного самоуправления, бизнеса и всего местного сообщества в целом, анализ выявляет и низкое качество процесса формирования плановых (прогнозных) документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
Наряду с отсутствием паспорта муниципального образования, который должен в комплексе отражать состояние его социально-экономического развития на дату принятия программы и служить отправной точкой для оценки результативности плановых решений, во всех документах отсутствуют разделы, раскрывающие структурирование целей и задач муниципальных образований на стратегические, тактические и оперативные.
Основные причины большинства недостатков анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований, можно назвать всего три:
Первая из них, в отличие от названных в результате опроса, носит, чисто психологический характер: специалисты местного самоуправления не преодолели в себе психологический барьер, связанный с недавним отрицанием необходимости территориального планирования. Именно поэтому ряд муниципальных образований ограничился формированием годовых планов и прогнозов или формальным составлением программ в виде набора таблиц показателей.
Вторая причина - слабая профессиональная подготовка аппарата органов местного самоуправления, отсутствие готовности работников органов местного самоуправления к плановой реализации вопросов местного значения в условиях социального партнерства с бизнесом и гражданским сообществом. На это зачастую накладывается отсутствие социальной ответственности бизнеса и не преодоленный пока (особенно в сельской местности) «экономический инфантилизм» населения.
Третья причина - недостаточное методологическое обеспечение плановых и прогнозных работ на уровне муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти. Это наглядно видно из анализа качества методологии и качества процесса формирования плановых и прогнозных документов.
Что касается форм реализации принципа персональной ответственности, они носят достаточно разнообразный характер. В одних случаях к программе прилагается план действий администрации, в других случаях - план мероприятий, в третьем случае - распоряжение главы муниципального образования, возлагающего ответственность за реализацию плановых решений на конкретного работника администрации или его структурное подразделение.
В то же время очевидно, что основной причиной большинства недостатков, присущих настоящему периоду территориального планирования и управления муниципальных образований, наряду с отсутствием методического обеспечения этого важнейшего участка работ, является острый дефицит подготовленных кадров. Поэтому о реализации принципа профессионализма в настоящий период, пока говорить не приходится.
Виды и глубина выявленных слабостей и недостатков в планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа позволяют говорить об их общесистемном характере. Поэтому для их устранения необходимо реорганизовывать всю систему планирования и прогнозирования в Российской Федерации.
В качестве приоритетных направлений реорганизации данной системы в части, касающейся планирования и прогнозирования, в Сибирском федеральном округе выбраны следующие:
- создание в каждом субъекте Российской Федерации постоянно действующей методической базы и учебно-консультационного пункта по проблемам планирования и управления муниципальными образованиями;
- организация подготовки и переподготовки кадров специалистов местного самоуправления;
- создание и доведение до каждого муниципального образования сборника модельных правовых актов, обеспечивающих единые организационные, правовые, методологические и методические подходы к планированию и управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- разработка программного обеспечения по формированию финансовых, материальных и трудовых балансов муниципальных образований;
- формирование региональных и межрегиональных информационных банков данных, обеспечивающих сравнительный анализ социально-экономического развития муниципальных образований как на этапе формирования планов и прогнозов, так и на этапе их реализации;
- организационно-финансовая поддержка плановых работ в муниципальных образованиях;
- разработка и доведение до каждого муниципального образования единых методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений;
- разработка в каждом субъекте Российской Федерации округа на основе предлагаемой методики «пилотных» проектов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований с целью выявления в них и в реализованной на местах системе организации планирования наиболее характерных «узких мест».
1.3 Формирование комплексных программ социально - экономического развития в муниципальных образованиях
2008 год стал для многих руководителей и специалистов территориального управления годом осознания необходимости активной работы в направлении решения проблемы восстановления управляемости процессов социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот вопрос активно обсуждался на совместном заседании Совета Сибирского федерального округа и Совета межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (пп. 4в п. 1 решения от 21 января 2008 года № 21), на совместном заседании Совета при полномочном представителе и Высшего экономического совета Сибирского федерального округа (пп. 6 п. 2 решения от 16 ноября 2008 года № 1).
Основные подходы к комплексному территориальному планированию были рассмотрены, обсуждены и коллегиально приняты решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, прошедшем 29 марта 2009 года в г. Иркутске.
На этом заседании были также коллегиально определены типы, сроки действия, формы утверждения и согласования плановых (программных) и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.
Так, на уровне муниципального района (городского округа) принято целесообразным и предложено органам местного самоуправления сформировать:
1. Концепцию развития муниципального района (на 10 - 15 лет);
2. Приоритетные направления развития поселений (на 10 - 15 лет);
3. Комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования, включающую:
- долгосрочный план (на 10 лет);
- среднесрочный план (на 5 лет);
- годовые планы;
- муниципальные целевые программы;
- инвестиционные бизнес-проекты.
Указанные плановые документы рекомендовано утверждать постановлениями органов представительной власти муниципального района после согласования в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На уровне городских и сельских поселений органам местного самоуправления рекомендовано сформировать и после согласования в органах исполнительной власти муниципального района утвердить постановлением Совета депутатов или решением сходов граждан:
1. Среднесрочную программу социально-экономического развития поселения (на 4 - 5 лет), определяющую приоритеты развития и точки экономического роста в каждом поселении;
2. Годовые планы.
В связи с отсутствием в предыдущие годы полноценной практики планирования развития муниципалитетов, сложностью самого процесса планирования, связанной в первую очередь с отсутствием достаточно подготовленных квалифицированных специалистов в органах местного самоуправления, было решено на первом этапе определить так называемые «пилотные» муниципальные образования, в которых будет осуществлена апробация предлагаемой методики планирования.
Субъекты Федерации округа осуществляли выбор «пилотных» муниципалитетов самостоятельно, исходя из местных особенностей (отдаленность от областного (краевого, республиканского) центра, уровень квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления и др.), а также ранее наработанной практики территориального планирования.
Перечень муниципальных образований субъектов Федерации округа, в которых осуществляется «пилотный» проект по формированию программных документов, был утвержден на упомянутом выше Совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе от 29 марта 2009 года.
В 15 субъектах Федерации округа выбрали по одному муниципальному району, в Читинской области - 2 муниципальных района. Кроме того, в ходе визитов полномочного представителя А.В. Квашнина в субъекты Федерации округа, было предложено расширить список и включить в качестве «пилотных» дополнительно еще несколько муниципалитетов (5 муниципальных районов и 1 сельское поселение).
Решением Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе (протокол от 29 марта 2009 года) органам государственной власти, органам местного самоуправления выбранных муниципальных образований было рекомендовано до 1 июля 2009 года подготовить проекты комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, а также проекты среднесрочных программ развития поселений, входящих в состав «пилотных» муниципалитетов.
Точкой «отсчета» - началом действия программ - было решено принять 2008 год.
Необходимо отметить, что руководителями и специалистами органов государственной власти субъектов Федерации округа, органов местного самоуправления в кратчайшие сроки проведена значительная работа. В каждом субъекте Российской Федерации округа были определены лица, ответственные от администрации субъекта за реализацию «пилотного» проекта. То же самое было сделано и на муниципальном уровне.
С учетом полученного опыта формирования комплексных программ социально-экономического развития «пилотных» муниципальных образований необходимо до 1 сентября 2010 года разработать (актуализировать) в масштабах Сибирского федерального округа:
- среднесрочные и годовые программы социально-экономического развития городских и сельских поселений (по согласованию с органами исполнительной власти муниципальных районов);
- комплексные программы социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов (по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации);
- комплексные программы социально-экономического развития субъектов Федерации (по согласованию с Правительством Российской Федерации).
При этом плановые и прогнозные документы утверждаются постановлениями соответствующих органов представительной власти.
Условием интеграции комплексных программ поселений в программные документы муниципальных районов, а комплексных программ муниципальных районов и городских округов - в программные документы регионов и федеральные программы является наличие единой методики их формировании и единой методики реализации.
1.4 Методические подходы к формированию и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования
Федеральной правовой основой, регламентирующей разработку органами местного самоуправления документов по вопросам территориального прогнозирования, планирования и программирования на текущий период, являются:
– Конституция Российской Федерации;
– Гражданский кодекс Российской Федерации;
– Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;
– Федеральный закон от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако, как показала практика, для обеспечения единообразного и системного подхода к территориальному планированию и прогнозированию, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, этих документов явно недостаточно.
Так, например, из Федерального закона Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» следует, что прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам, отраслям экономики и по регионам. Прогноз, концепция и программа, согласно Закону, должны разрабатываться на долгосрочную перспективу (один раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную перспективу, то есть ежегодно. Очевидно, что эти положения можно было бы распространить и на муниципальные образования. Однако Правительство РФ с этими инициативами пока в Государственную Думу не вышло.
Федеральный же закон от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает лишь на то, что принятию бюджета на любом уровне муниципального образования должно предшествовать формирование плана социально-экономического развития.
В этих условиях процесс формирования плановых и прогнозных документов муниципальных образований, как уже указывалось выше, регулировался в основном законами и иными нормативно-правовыми документами субъектов Российской Федерации, содержащими различные подходы к понятию «территориальное планирование и прогнозирование», формам и методам планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Анализ текущего состояния плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа, вышедших за последние пять - семь лет, привел руководителей обеих ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации округа к необходимости формирования единой методики муниципального планирования и прогнозирования.
Это выразилось в совместном решении Совета при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, Совета законодателей округа и Совета межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», принятом 29 марта 2009 года в г. Иркутске.
Как уже было сказано выше, в качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования было решено принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования. В общем виде принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования приведена на рисунке 1.1.
Рис. 1.1 - Принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования
В ходе изучения материала следует исходить из ряда положений, которые должны облегчить как правильное понимание основных положений, изложенных в ней, так и их применение на практике.
Первое. Планово-прогнозные документы муниципальных образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т.д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.
Второе. Двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ. Для первого уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов - и приоритетные направления развития входящих в них поселений.
Для второго уровня (поселений), так как задачи формирования приоритетов развития поселения на долгосрочный период решаются ими в рамках единой концепции социально-экономического развития совместно с муниципальными районами, комплексная программа может не содержать раздела долгосрочного планирования. Однако это не означает, что долгосрочное планирование не присутствует в качестве составного элемента территориального планирования для этого уровня муниципальных образований. Просто в силу объективной необходимости индикаторы и показатели долгосрочных планов поселений более целесообразно формировать на уровне комплексных программ муниципальных районов. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении этих разделов программ.
