Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в контексте регионального развития
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в контексте регионального развития
Введение
В работе приведены научные основы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на основе разработки новой для отечественной науки и практики социально-интеграционной парадигмы с учетом принципиально новых социально ориентированных эффективных подходов и внесения системных изменений в реформирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
На современном этапе социально-экономического развития проявился опасный разрыв между двумя взаимосвязанными сторонами общественно-хозяйственной жизни: интеграционным развитием системы объективных социально-экономических отношений и дифференциацией научного отражения отдельных аспектов этой системы. Подтверждением такого вывода служат и полученные нами результаты исследования сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
С одной стороны, указанная сфера тяготеет к интеграционному взаимодействию с другими сферами современной социально-экономической системы, вне которой немыслимо ее преобразование. С другой стороны, ее научное отражение представлено слабо связанной совокупностью представлений и понятий. Термин "жилищно-коммунальное хозяйство", сформировавшийся в условиях административной системы, превратился в неустойчивый конгломерат разрозненных понятий, а новый концепт, касающийся сферы жилищно-коммунальных услуг как органичного элемента современной социальной экономики, еще следует создать. Отражение проблемы реформирования и развития ЖКХ в научных категориях целесообразно рассматривать на основе отношения метода исследования к его предмету - отношениям, механизмам управления, стратегиям реформирования и т. д. Достижение цели этого исследования предполагает акцент на практической стороне парадигмы. Квалифицируем действующую парадигму реформирования и развития ЖКХ, опираясь на полученные ранее результаты анализа разнообразных процессов.
Определяя основные финансово-инвестиционные ресурсы реформирования и развития ЖКХ, необходимо рассмотреть стратегию его преобразования как стратегию инерционной локализации и выделить следующие инструменты, используемые для ее реализации.
1. Выход государства из инвестиционного процесса в сфере социальной экономики, наметившийся еще в начале 90-х годов XX в. и осуществлявшийся в течение полутора десятилетия.
2. Переложение финансово-инвестиционного бремени реформирования на плечи частных потребителей жилищно-коммунальных услуг.
3. Акцент на государственных программах реформирования и развития ЖКХ.
4. Асимметричное финансово-инвестиционное участие в реформировании ЖКХ местных сообществ, владеющих огромной инфраструктурой и концентрирующих в своем пространстве большинство сервисных организаций, однако не имеющих в собственном распоряжении адекватных ресурсов.
5. Сегментирование рынка жилищно-коммунальных услуг на основе выделения в нем базового (обязательного) и дополнительного сегментов с формированием разных ветвей государственной политики. Была установлена институциональная принадлежность ЖКХ Украины к типу институциональной Х-матрицы.
Обобщение результатов анализа ресурсов, стратегии, инструментов, институциональных параметров прогресса реформирования и развития ЖКХ позволит квалифицировать действующую парадигму как последовательную либерализацию и выход государства из социальной экономики, в частности из сферы ЖКХ, а также как приватизацию, перешедшую из плоскости отношений собственности на факторы и результаты производства в плоскость отношений жизнеобеспечения и превращающую разные социальные аспекты человеческой жизни в частное дело самого человека.
При этом не следует переоценивать то наследие, которое оставила в этой сфере административная система хозяйствования. Действующий в ней в течение нескольких десятилетий механизм вертикального отраслевого управления при монополии государства на жилищный фонд разрушил систему сервиса в жизнеобеспечении человека, которая была распределена на обособленные элементы по отраслевому принципу. В результате его функционирования ЖКХ превратилось в обслуживающую инфраструктуру без сервиса.
Подходы к реформированию и развитию социальной сферы должны вытекать из природы и потребностей воспроизводства функционирующего здесь капитала. Процесс реформирования и развития ЖКХ требует изменения действующей парадигмы, поскольку она обусловливает ряд негативных последствий: формирование существенных разрывов в процессе воспроизводства социализированного капитала; создание "институционных ловушек", в которых безрезультатно утрачиваются ресурсы реформирования; несогласованность интересов основных субъектов этой сферы.
Таким образом, черты существующей парадигмы превращения сферы ЖКХ как составной части социальной экономики современной Украины свидетельствуют о принципиальной ее неэффективности. Процесс реформирования и развития ЖКХ требует изменения действующей и обоснования новой парадигмы, адекватной как природе социальной экономики, так и императивам этапа постиндустриального развития 2. Характерно, что в выступлениях современных украинских политиков все чаще отмечается необходимость существенного корректирования программы государственной социальной политики, ориентации развития социально-экономической системы на инновации, инвестиции, инфраструктуру и институты.
Результаты исследования позволяют сделать вывод о том, что обоснование качественно новой парадигмы реформирования и развития ЖКХ исходит из определения реальных потребностей воспроизводства функционирующего социализированного капитала и господствующих тенденций эволюционного процесса в этой сфере.
Учет указанных предпосылок, а также обобщение результатов анализа процесса развития жилищно-коммунального хозяйства дают возможность определить новую парадигму реформирования ЖКХ как социально-интеграционную. С одной стороны, она призвана обеспечить условия расширенного воспроизводства функционирующего в этой сфере и сконцентрированного в ее инфраструктуре социализированного капитала, а с другой - преодолеть последствия дезинтеграции и отбрасывания сферы ЖКХ на периферию социально-экономической системы Украины. Услуги жизнеобеспечения, удовлетворяющие экзистенциальные потребности людей, не могут быть позиционированы на периферии эволюционного процесса.
Можно назвать следующие детерминанты социально-интеграционной парадигмы реформирования и развития ЖКХ.
1. Инновационный тип воспроизводства социализированного капитала сферы ЖКХ, обеспечивающий решение следующих стратегических задач:
- сохранения системного качества социализированного капитала ЖКХ, многие элементы которого в результате затяжного кризиса фактически выпали из системной связи и превратились в автономные, физически изношенные и морально устаревшие элементы инфраструктуры, не имеющие механизмов воспроизводства;
- модернизации элементов объектной структуры, субъектных форм и институциональных параметров воспроизводства этого капитала. На первое место здесь выходят адекватные институциональные параметры воспроизводства, поскольку масштабность капиталовложений, особенности формирования и распределения прибыли в инфраструктурном секторе сферы ЖКХ фактически закрывают этот сектор для обычных частных инвестиций, оставляя возможности инвестирования для узкого круга субъектов: государства, местных общественных структур и коммерческих организаций, включенных в специальные инвестиционные программы развития сферы ЖКХ;
- интенсификации развития социализированного капитала на основе регулярного обновления применяемых технологий, квалификации персонала, а также привлечения человеческого капитала. Эта задача предполагает, что практически вся прибыль, сформированная в инфраструктурном секторе сферы ЖКХ, будет направлена на интенсивное развитие элементной базы данного сектора. При этом приоритетное значение приобретает привлечение человеческого капитала в технологически отсталую сферу жилищно-коммунального хозяйства, утратившую свой креативный потенциал. Современное социально-экономическое положение Украины таково, что без поддержки государства коренные преобразования, связанные с ориентацией на постиндустриальное развитие, невозможны. Государство могло бы способствовать этому развитию, поскольку наука и образование, информация и высокие технологии требуют больших и долгосрочных, следовательно - рискованных, инвестиций. Патерналистского отношения к себе ожидают также социальные институты, обеспечивающие их формирование.
2. Интеграция элементов инфраструктуры, основных и вспомогательных организаций, отдельных секторов рынка жилищно-коммунальных услуг в целостную подсистему социально-экономической системы Украины, имеющую необходимый потенциал саморазвития. Эта детерминанта новой парадигмы реформирования и развития ЖКХ предполагает решение следующих стратегических задач:
- внутренней интеграции разрозненных в настоящее время структурных элементов ЖКХ в целостную социально-экономическую систему жизнеобеспечения, то есть приоритетное развитие связей существующих инфраструктурных и сервисных функциональных организаций с вновь созданными маркетинговыми, финансово-инвестиционными, консалтинговыми и другими организациями;
- внешней интеграции системы жизнеобеспечения в национальную социально-экономическую систему Украины путем разработки и реализации программ модернизации ЖКХ с участием высокотехнологичных отраслей промышленности, научной и образовательной сфер. Внешняя интеграция ориентирована на получение синергетического эффекта от интеграционного взаимодействия между разными составляющими социально-экономической системы Украины, а также на преодоление периферийного позиционирования жилищно-коммунального хозяйства в этой системе.
На рисунке 1 показаны императивы и детерминанты действующей и социально-интеграционной парадигмы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства. Основные принципы реформирования и развития ЖКХ имеют двойственную природу: с одной стороны, они конкретизируют и раскрывают творческий потенциал этого процесса; с другой - являются окормами развития классических принципов теории трансформации социально-экономических отношений, учитывающих специфику функционального содержания, способы взаимодействия субъектов и институциональную среду сферы ЖКХ как подсистемы социально-экономической системы Украины. Творческий потенциал реформирования и развития ЖКХ заключается, как было указано, в получении синергетического эффекта от интеграционного взаимодействия элементов этой сферы с другими составляющими социально-экономической системы Украины, а также в обеспечении нормальных условий для расширенного воспроизводства и модернизации функционирующего в инфраструктуре данной сферы социализированного капитала.
Рис. 1. Изменение императивов парадигм реформирования ЖКХ
Принципы трансформации социально-экономических отношений следующие:
- воспроизводство системного качества социально-экономических отношений в процессе их трансформации - одна форма системной организации переходит в другую, не оставляя после трансформационного преобразования так называемого "выжженного поля";
- формирование адекватных центров регулирования и управления трансформационными процессами - каждый такой центр не только несет на себе бремя трансформации, но и имеет достаточный потенциал регулирования;
- функциональная организация и структуризация вновь созданных отношений- функционально лишние отношения, не находящие места в существующей организационной структуре, обречены на исчезновение;
- приоритетное институциональное обеспечение трансформации социально-экономических отношений - попытка либеральной трансформации социально-экономической системы Украины в 90-е годы XX в. продемонстрировала высокую общественную цену преобразований, осуществляемых без подготовленного институционального обеспечения в расчете на заимствование "готовых" чужих институтов, не адаптированных к реформируемой социально-экономической системе;
- выделение "ядра" трансформационного процесса, инициирующего импульсы преобразований во всех других зонах системы социально-экономических отношений;
- защищенность результатов трансформационных процессов от наиболее масштабных рисков и угроз;
- динамичное согласование интересов основных субъектов трансформационного процесса;
- доминирование финансово-инвестиционной сферы над другими сферами социально-экономических отношений.
Исходя из социально-интеграционной парадигмы, а также конкретизируя приведенные принципы трансформации социально-экономических отношений, можно сформулировать основные принципы корректирования курса реформирования ЖКХ.
1. Опора на собственную институциональную среду социальной экономики, поскольку импорт и попытка насильственного внедрения заимствованных институтов в ходе либеральных рыночных преобразований продемонстрировали принципиальную невозможность опоры трансформационного процесса на институты, которые, во-первых, не согласуются друг с другом, а во-вторых, подвергаются в процессе преобразований разрушительной деформации. При этом несоответствующая трансплантация заимствованных институтов надолго дестабилизирует собственную институциональную структуру, что обусловливает утрату взаимодействующими в ее составе элементами потенциала упорядочения и стабилизации отношений в пределах реформируемой социально-экономической системы.
Отметим, что речь идет о специфических институтах социальной экономики, которые в большей степени отягощены генетической связью с прежними историческими формами коллективного взаимодействия, взаимовыручки и солидарной ответственности за результаты совместных действий. Мы уже указывали на принадлежность отечественной социальной экономики к институциональной Х-матрице. В пределах этой матрицы становятся иллюзорными стремления некоторых реформаторов исходить из одних лишь частных интересов, относиться к человеку как к носителю рабочей силы, которую нужно лишь привлечь к реформаторскому процессу. Оценивая подобные иллюзорные стремления, следует согласиться с позицией К. Поланьи: «Используя человеческую рабочую силу, система, между прочим, будет использовать некоторое физическое, психологическое и моральное целое, именуемое "человек"» 3.
По нашему мнению, социальная экономика Украины опирается на следующие базовые институты:
- "коммунальность" отношений, несущей конструкцией которой является масштабная, созданная общим трудом многих поколений людей социально-экономическая инфраструктура, объединяющая всю страну;
- повышенная ответственность государства перед всеми другими субъектами социально-экономической системы за формирование и развитие социально-экономической инфраструктуры, гарантирование безопасного функционирования и развития социальной экономики в целом;
- социализация значительной части капитала, функционирующего в инфраструктурном и некоторых других секторах социальной экономики.
Обобщая приведенные положения, можно сформулировать однозначный вывод о том, что реформа ЖКХ должна осуществляться, опираясь на укоренившиеся в ходе исторического развития страны институты.
2. Формирование общественного согласия реформационного процесса на основе стратегического сочетания интересов его субъектов. Этот принцип много раз подтвержден практикой реформирования разных сфер социальной экономики, в том числе и отрицательным опытом.
Дж. Бьюкенен характеризует общественное согласие как важнейший фактор трансформационного процесса, в котором принимают участие как социально-экономические, так и социально-политические субъекты: "Проблемы максимизации собственного богатства нельзя механически переносить из сферы экономики в политическую сферу, поскольку для последней этот стимул не характерен"4. У правила "невидимой руки" А. Смита нет политического аналога.
Общественный трансформационный процесс является сложной системой обмена между индивидами, в которой они коллективно стремятся к достижению своих частных целей, поскольку не могут реализовать их путем рыночного обмена. Но если на рынке люди обменивают один товар на другой, то в политике они соглашаются платить налоги в обмен на общие блага: безопасность, правосудие, уборку городских улиц и т. д.
В основе общественного согласия при проведении реформационных преобразований жилищно-коммунального хозяйства лежит стратегическое сочетание интересов, которое означает, что субъекты реформирования нашли компромисс не между краткосрочными целями своей частной деятельности, а между перспективными целями преобразования этой сферы и комплексом стратегий и инструментов, привлекаемых к данному преобразованию. В таком случае они готовы оплатить неизбежные расходы на реформирование и согласны с предложенным способом распределения этих расходов.
К сожалению, ни одна из задекларированных властью реформ в социальной экономике не начиналась с публичного обсуждения простой и понятной всем заинтересованным лицам совокупности вопросов, поставленных инициаторами преобразований, а именно:
- соотношения между ресурсами и конечными результатами обсуждаемого реформирования (с учетом фактора времени и его влияния на оценку ресурсов и результатов);
- стоимости расходов на реформирование и способа их отнесения на доходы субъектов этого процесса - государственной и региональной власти, местных сообществ, потребителей соответствующих социальных благ, сторонних инвесторов и др.;
- конкретного социально-экономического эффекта, на который может рассчитывать каждый субъект реформирования.
Если инициаторы реформ заботятся о достижении собственного согласия по проблеме реформирования и развития ЖКХ, то они реализуют следующий алгоритм его формирования (см. рис. 2).
Рис. 2. Алгоритм формирования общественного согласия по проблеме реформирования и развития ЖКХ Следовательно, критериями эффективности преобразования общественного согласия являются:
- для социальной ветви систем - общественное согласие по вопросам соотношения ресурсов и результатов реформирования; оценки расходов реформирования, установления способов отнесения этих расходов на доходы участников процесса; оценки социально-экономического эффекта, на достижение которого может рассчитывать каждый из субъектов реформирования;
- для экономической ветви системы - инвестиционная привлекательность проекта, в основе которой лежит рыночная оценка имеющихся элементов функционирующего капитала, ресурсов и инфраструктуры, а также оценка рисков инвестирования; рациональное распределение ресурсов, результатов и ответственности за реформирование между государственным, региональным и местным уровнями организации системы Украины.
3. Адекватность между ресурсами и инструментами реформирования. Этот принцип означает, что природа, масштабы и структура ресурсов реформирования и развития ЖКХ четко корреспондируют с соответствующими параметрами применяемых для реформирования инструментов.
Если частные ресурсы реформирования и развития ЖКХ распределены в обществе крайне неравномерно, а кризисное состояние сферы в значительной степени обусловлено недостаточным (дефицитным) инвестированием ее функционирования и развития прежним собственником ее активов, то попытка модернизировать инфраструктуру, технологии и человеческий фактор ЖКХ путем неоднократного повышения тарифов и фактического роста инвестиционной задолженности потребителям услуг жизнеобеспечения приведет лишь к возникновению неадекватности между ресурсами и инструментами реформирования, а также к увеличению инвестиционного барьера.
Соответственно, возврат сфере ЖКХ с целью модернизации ее инфраструктуры накопленной в течение десятилетий инвестиционной задолженности предполагает широкое привлечение элементов капитала и средств государственного бюджета (в рамках существующей бюджетной системы это может быть лишь государственный уровень), а также средств целевых внебюджетных фондов, находящихся под контролем государства. Однако существенным препятствием на этом пути выступает неразвитость системы внебюджетных целевых фондов. Расширение финансовых возможностей государства привело к образованию масштабного резервного фонда, причем правительство больше заботилось о сохранении его средств, чем об их эффективном использовании в разных инвестиционных процессах.
Такой сложный, длительный и затратный процесс, как реформирование и развитие ЖКХ, требует создания и институционализации специального внебюджетного фонда реформирования национальной системы услуг жизнеобеспечения. Если проблемы и потребности данного процесса сконцентрированы на уровне регионов и местных сообществ, то именно туда должны быть переданы инструменты формирования бюджетных, внебюджетных и частных финансово-инвестиционных ресурсов, достаточных для покрытия указанных потребностей.
4. Реинтеграция искусственно отчужденных друг от друга элементов единой системы ЖКХ. Это означает необходимость решения в процессе реформирования совокупности интеграционных задач:
а) воспроизводства на рыночной основе того системного качества, которого требуют процессы воспроизводства социализированного и частного капитала, функционирующего в сфере ЖКХ. Инфраструктура, технологии и человеческий фактор этой сферы длительное время ощущают дефицит инвестиций и воспроизводятся в суженном масштабе, а также утрачивают необходимые связи между собой. Происходит естественная дезинтеграция элементов, принимающих участие в хозяйственном процессе ЖКХ, а вместе с ней и утрата качественной определенности как частного, так и социализированного капитала - их элементы не возмещаются по стоимости, не обновляются, не дают нормальной прибыли. Образно говоря, капитал сферы ЖКХ "теряет свое лицо" и становится маргинальным;
б) обеспечения эффективного рыночного взаимодействия между сервисными организациями и потребителями жилищно-коммунальных услуг через маркетинговые, финансово-инвестиционные, управленческие, консультационные и функциональные организации. Отсутствие указанных посредников не позволяет сервисным предприятиям обеспечивать эффективное рыночное предложение, а потребителям - аналогичный рыночный спрос и осуществлять полноценный потребительский выбор;
в) интеграции элементов инфраструктуры в хозяйственный процесс сферы ЖКХ. Начатое реформирование этой сферы оставило ее инфраструктуру фактически бесхозной. Формально она находится на балансе местной власти, однако реально ее воспроизводственный процесс не контролируется и не инвестируется практически в течение полутора десятилетий. И такая ситуация имеет место не только в сфере ЖКХ.
5. Расширенное воспроизводство социализированного капитала ЖКХ на основе новых, высоких, технологий. Реформирование нельзя сводить к простому восстановлению разрушенного в ходе многолетних экспериментов жилищно-коммунального хозяйства, которым оно было в индустриальную эпоху. Современная Украина требует качественно новой технологической базы воспроизводства социализированного капитала этой сферы.
Создание такой базы выдвигает главную проблему реформирования и развития сферы ЖКХ. Переход экономики Украины в фазу постиндустриального развития путем разрушения сформированного индустриального комплекса невозможен, поскольку в результате такого разрушения будет получена не постиндустриальная, а архаическая экономическая система.
Ключ к решению указанной проблемы лежит в сфере формирования государственно-частных партнерств (ГЧП), владеющих потенциалом интеграции частного капитала вокруг мощных и привлекательных в конкурентном и финансово-инвестиционном отношениях государственных корпоративных структур.
ГЧП позволяют решить несколько взаимосвязанных задач:
- распределить во времени погашение инвестиционной задолженности государства перед ЖКХ и другими сферами социальной экономики;
- снять инвестиционный барьер для участия средств частных лиц в модернизации и реформировании социальной экономики;
- сформировать режим согласования интересов участников инвестиционного процесса;
- обеспечить социальную ответственность государства за ранее принадлежавшие ему элементы инфраструктуры социальной экономики.
6. Преодоление асимметрии между экономической и социальной эффективностью сферы ЖКХ. Неправомерна односторонняя оценка эффективности любой сферы социальной экономики при абстрагировании от социального или экономического эффекта, который в ней обеспечивается. Указанные формы эффекта объединены между собой, поэтому их разграничение довольно условно: формами экономического эффекта в сфере ЖКХ являются полученный доход, снижение трансформационных и трансакционных расходов, проведенная модернизация инфраструктуры и технологий, увеличенная отдача инвестиций и др.; формами социального эффекта в этой сфере выступают прирост оплаты труда, повышение качества услуг жизнеобеспечения, а также квалификации имеющейся рабочей силы, развитие элементов человеческого капитала и т. д.
Если игнорирование экономического эффекта было характерно для ЖКХ советского периода, то игнорирование социального эффекта (другая крайность) -для этапа либеральных рыночных преобразований. Отрицательные последствия этих крайностей хорошо известны. Это асимметрия, то есть существенное и устойчивое несоответствие между получением экономического и социального эффектов, что, как известно, приводит к функциональным и структурным нарушениям в хозяйственном процессе. Специфика социальной экономики заключается в том, что в ней такие нарушения как бы приумножаются на основе эффекта "отрицательной синергии", когда комбинирование и сочетание социальных и экономических дисфункций со структурной дезорганизацией приводят к быстрому увеличению убытков субъектов социальной экономики.
Рис 3. Принципы корректировки основ реформирования и развития ЖКХ
Трансформационное влияние вновь сформированного сегмента на традиционный сегмент рынка ЖКХ. Этот принцип указывает на главное направление преобразования сферы ЖКХ - накопление в ней элементов нового качества, способных осуществлять трансформационное воздействие на прежние структурные элементы. Взаимодействие старых и новых элементов при этом происходит на основе хорошо известного типа отношений: базис - надстройка. Благодаря способности финансовой надстройки аккумулировать и направлять на нужные для нее цели масштабные инвестиционные потоки внутри индустриального базиса стал интенсивно развиваться сектор высоких технологий, а производство вещных продуктов стало последовательно вытесняться созданием услуг. Схематически принципы корректировки курса реформирования и развития ЖКХ изображены на рисунке 3.
Аналогичные преобразования во взаимодействии "старого" базиса и "новой" надстройки назревают и в жилищно-коммунальном хозяйстве. Огромное по масштабам, физически изношенное и морально устаревшее "наследие" советского периода в ЖКХ может быть преобразовано не путем разрушения имеющегося базиса, а через трансформационное воздействие на него рынков новых услуг, элементов инфраструктуры и функционирующего капитала нового качества.
Таким образом, научная ценность обоснованной социально-интеграционной парадигмы заключается в том, что она может быть положена в основу необходимой корректировки процесса реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства современной Украины, а также использована с целью обновления государственной социально-экономической политики.
