Роль государственных корпораций в российской экономике
Министерство образования Российской Федерации
Контрольная работа
Дисциплина: Корпоративное управление
Тема: Роль государственных корпораций в российской экономике
Екатеринбург, 2009г.
Содержание
Введение
1. Предпосылки формирования государственных корпораций в 2007 году
2. Государственная корпорация как организационно-правовая форма
3. Контроль со стороны учредителя за достижением уставных целей
4. Риски при осуществлении деятельности и пути их минимизации
Заключение
Список литературы
Введение
Новая рыночная система в России функционирует на экономической основе государственной собственности -- на базе крупных производств и производственных комплексов. Таким образом, создание госкорпораций становится основным направлением государственной макроэкономической политики, начиная со второй половины 2007 г. За это время в России уже появилось несколько таких компаний, обладающих весьма значительными полномочиями и капиталами: «Фонд содействия реформированию ЖКХ», «Роснанотех», «Банк развития», ГК «Олимпстрой», «Российские технологии». Кроме того, в результате консолидации активов в отраслях гражданского авиастроения, судостроения и атомной энергетики были созданы «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК), «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». В ряде капиталоемких отраслей, относящихся к сфере ведения федеральных властей, осуществляется подготовка к созданию еще нескольких госкорпораций.
Именно на госкорпорации возлагаются главные надежды на успехи в экономическом развитии России.
Госкорпорации должны оказаться эффективными участниками рынка, поскольку они имеют право привлечения отечественных и иностранных кредитов, получения гарантий и выпуска облигаций, следовательно, могут быть надежными партнерами для частного бизнеса.
Таким образом, госкорпорации призваны скоординировать взаимодействие государственного и частного капитала в направлении развития национальных проектов.
1. Предпосылки формирования государственных корпораций в 2007 году
До 2007 года - в течение более чем семи лет с момента появления организационно-правовой формы «государственная корпорация» - государство всего дважды использовало данную форму. Первая госкорпорация - «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» - была создана в 1999 году в соответствии с законом о реструктуризации кредитных организаций, а вторая - уже только в конце 2003 году, когда был принят закон о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, предусматривающий, в том числе создание государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Данные госкорпорации создавались в исключительных случаях, в финансово-банковской сфере, на стыке полномочий Правительства РФ и Центрального банка РФ. В этот период нормы по созданию и деятельности госкорпораций «погружались» в более широкий контекст регулирования в соответствующих областях, а сами корпорации четко позиционировались как инструмент, а не самостоятельная сверхзадача. В 2007 году ситуация принципиально изменилась: в течение года, в очень сжатые сроки были рассмотрены и приняты федеральные законы о создании 6 крупных государственных корпораций (табл. 1).
Таблица 1. Принятие законов о создании государственных корпораций в 2007 году
|
Законы о создании государственных корпораций, принятые в 2007 году | Инициатор законопроекта | Дата внесения законопроекта в Государственную думу | Дата принятия Государственной Думой в окончательной редакции | Дата подписания закона Президентом РФ | |
Федеральный закон №82-ФЗ «О Банке развития» | Правительство РФ | 19.01.2007 | 20.04.2007 | 17.05.2007 | |
Федеральный закон №139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» | Депутаты | 04.06.2007 | 04.07.2007 | 19.07.2007 | |
Федеральный закон №185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» | Депутаты | 04.06.2007 | 06.07.2007 | 21.07.2007 | |
Федеральный закон №238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» | Депутаты | 12.09.2007 | 18.10.2007 | 30.10.2007 | |
Федеральный закон №270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» | Президент РФ | 25.09.2007 | 9.11.2007 | 23.11.2007 | |
Федеральный закон №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» | Президент РФ | 01.10.2007 | 13.11.2007 | 01.12.2007 | |
|
Созданные в 2007 году государственные корпорации глубоко различны по своим задачам, функциям, базовым принципам деятельности и могут быть условно разбиты на три основные группы:
1. Внешэконобанк, «Роснано» - компенсация «провалов» как рынка, так и государственной системы управления, формирование финансовых институтов развития в виде госкорпораций;
2. Фонд содействия реформированию ЖКХ, «Олимпстрой» - повышение эффективности и гибкости административной системы, «аутсорсинг» отдельных функций государственных органов управления на уровень госкорпораций;
3. «Росатом», «Ростехнологии» - повышение конкурентоспособности отдельных стратегических секторов (отраслей), обеспечение национальной безопасности, реструктуризация и консолидация соответствующей государственных активов.
Таблица 2. Государственные корпорации в России
|
Корпорация | Дата создания | Акт | |
АРКО | 08.07.1999 | №144-ФЗ | |
Агентство по страхованию вкладов | 23.12.2003 | №177-ФЗ | |
Внешэкономбанк | 17.05.2007 | №82-ФЗ | |
Роснанотех | 19.07.2007 | №139-ФЗ | |
Фонд содействия реформированию ЖКХ | 21.07.2007 | №185-ФЗ | |
Олимпстрой | 30.10.2007 | №238-ФЗ | |
Росатом | 01.12.2007 г. | № 317-ФЗ | |
Ростехнологии | 23.11.2007 г. | № 279-ФЗ | |
|
Если создание Банка развития (Внешэкономбанка), Фонда содействия реформированию ЖКХ можно рассматривать как некоторые элементы «эволюции» в применении организационно-правовой формы «государственная корпорация», то создание других государственных корпораций существенно выбивается из этой линии и в значительно большей степени связано с реализацией отраслевых приоритетов, а также корректировкой административной системы. Большинство созданных госкорпораций (за исключением ГК «Олимпстрой») были сформированы за счет достаточно большого имущественного взноса Российской Федерации, хотя его структура (пакеты акций, имущественные комплексы, денежные средства и т.п.) применительно к каждой из корпораций достаточно индивидуальна. Некоторые из корпораций в определенной степени «замещают» в новом качестве ранее существовавшие структуры, в том числе на уровне отдельных полномочий. Административный статус созданных госкорпораций весьма высок: руководители и наблюдательные советы большинства этих корпораций назначаются Президентом РФ, определены достаточно длительные сроки их назначения.Рассматривая причины столь кардинального усиления внимания государства к созданию государственных корпораций, следует выделить следующие основные факторы:1. Существенно усилился дисбаланс между обновленным (расширенным) составом приоритетных задач социально-экономического развития (диверсификация экономики, переход к инновационному типу развития) и имеющимися в распоряжении государства инструментами их решения. Торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования применения многих из существующих инструментов привели к сдвигу от совершенствования косвенных инструментов стимулирования экономического роста, развития институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства.2. Недостаточное качество административной системы, ее преимущественная ориентированность на решение текущих задач, проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики обусловили потребность в формировании дополнительных субъектов реализации государственной политики, определенной трансформации отдельных ведомств для решения долгосрочных задач.3. Значимым фактором «переключения» внимания государства на создание государственных корпораций представляется ограниченность времени до вероятной смены властных элит в сочетании со стремлением в этих условиях дополнительно зафиксировать отдельные приоритеты в государственной политике, сформировать под них необходимые имущественно-финансовые заделы.2. Государственная корпорация как организационно-правовая формаСогласно Федеральный закону «О некоммерческих организациях», государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом не предусмотрено иное.До 2001-2005 года были в основном статусы ФГУП и ОАО.• ФГУП. Преимущества: тотальный контроль над активами, возможность не публиковать отчетность. Недостатки: высокий уровень контроля со стороны правительства, проверки Счетной палаты, ответственность по обязательствам РФ, санкции со стороны иностранных государств. Наиболее известные примеры - «Рособоронэкспорт», «Почта России»• ОАО. Преимущества: относительная автономия от правительства, возможность проводить операции на фондовом рынке (выход на IPO, обмен акциями с партнерами). Недостатки: наличие обязательств перед миноритариями, необходимость публикации отчетов, внешнего аудита, риск банкротства, контроль со стороны государственных органов (ФНС, Генпрокуратура, Следственный комитет МВД). Наиболее известные примеры - Газпром, Роснефть, РЖД, Транснефть, Аэрофлот.Форма госкорпораций совмещает преимущества ОАО и ФГУП. Статус некоммерческой организации позволяет обходить заградительные барьеры на внутренних и внешних рынках (использование территорий дипмиссий, неподпадание под часть международных санкций, ограниченность публичности, право собственности на находящееся в управлении имущество). Госкорпорации не подпадают под надзор Счетной палаты и под действие закона «О несостоятельности (банкротстве)».Организационно-правовая форма госкорпорации более удобна для менеджмента корпораций, нежели для органов власти. 3. Контроль со стороны учредителя за достижением уставных целейТаблица 3. Законодательные нормы, обеспечивающие контроль за достижением целей государственной корпорации со стороны учредителя.|
Государственная корпорация | Цели | Нормы | |
1.Росатом | Проведение государственной политики, осуществление нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развитие и безопасное функционирование организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, обеспечение ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и образования, осуществления международного сотрудничества в этой сфере. [Ст.4] | Правительство РФ утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период. [Ст. 5] Программа предусматривает выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей, в том числе заданий государственного оборонного заказа [ст.19]Корпорация направляет годовые отчеты Правительство РФ | |
2. Роснанотех | Содействие реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии [Ст.3, п.1] | Корпорация ежегодно представляет в Правительство РФ годовой отчет, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключение ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иные документы корпорации [Ст.6, п.4] | |
3. Олимпстрой | Осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта [Ст.3, п.1] | Корпорация направляет квартальные и годовые отчеты Президенту и Правительству РФ.Квартальный отчет включает отчет об осуществлении строительства олимпийских объектов и о реализации связанных с ним иных мероприятий, предусмотренных перечнем объектов, подлежащих строительству, а также квартальную финансовую (бухгалтерскую) отчетность, содержащую сведения о направлениях расходования средств Корпорации и об их объемах.Годовой отчет включает аналогичные данные за отчетный период, плюс заключение ревизионной комиссии, аудиторское заключение по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности и отчет о результатах мониторинга. Мониторинг строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий осуществляется на основе сбора и анализа отчетности о ходе строительства олимпийских объектов и реализации связанных с ним иных мероприятий, представляемой в исполнителями соответствующих работ (услуг) [Ст. 8, пп. 6-9. Ст. 19.] | |
4. Ростехнологии | Содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внешнем рынке российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс [Ст.3, п.1]. | Президенту РФ и в Правительство РФ направляется годовой отчет. Годовой отчет включает в себя отчет о деятельности Государственной корпорации "Ростехнологии" за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также показатели деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; годовую бухгалтерскую отчетность; бухгалтерский баланс; отчет об исполнении финансового плана доходов и расходов; отчет о формировании и об использовании фондов корпорации; аудиторское заключение. [Ст.8] | |
5. Банк развития (Внешэкономбанк) | Обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификация, стимулирование инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства. | Правительство Российской Федерации утверждает Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка, устанавливающем основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий. Порядок подготовки Меморандума, его содержание и период действия определяются Правительством Российской Федерации. Контроль за соблюдением Меморандума осуществляется в том числе на основе ежегодного представления Внешэкономбанком годовой бухгалтерской отчетности, аудиторского заключения по этой отчетности, а также заключения службы внутреннего контроля Внешэкономбанка по результатам проверки годовой бухгалтерской отчетности [Ст. 4., п.6-7. Ст. 6., п.6.] | |
6. Агентство по страхованию вкладов | Обеспечение функционирования системы страхования вкладов. [Ст. 15, п.1] | Годовой отчет АСВ направляется в Правительство и Банк России. Обобщенные данные годового отчета и бухгалтерский баланс подлежат обязательному опубликованию. Годовой отчет Агентства включает: отчет о деятельности АСВ за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; годовой бухгалтерский баланс; отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов; отчет о прибылях (об убытках), полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств; реестр банков. [Ст. 24, п.3] | |
|
Анализ полномочий в сопоставлении с целями позволяет сделать следующие выводы.1) В большинстве законов о создании этих государственных корпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (случай Ростехнологий, Роснанотеха и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (случай Росатома и Внешэкономбанка). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности - строительством олимпийского комплекса г. Сочи, что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно - ход строительства и выполнение планов строительства.2) Законы не предусматривают для большинства государственных корпораций процедур средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома. В последнем случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра.3) В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.4. Риски при осуществлении деятельности и пути их минимизации
За последние годы, вследствие благоприятной конъюнктуры на внешних рынках, государство аккумулировало значительную для экономики сумму денег. Если данные накопления полностью не пойдут на поддержку экономики в период кризиса, то рациональным представляется вложение данных ресурсов в развитие и диверсификацию промышленности, чтобы обеспечить и в будущем достигнутые темпы роста экономики вне зависимости от цен на сырье на мировых товарных рынках.
Общий объем инвестиций в госкорпорации до 2010г. должен составить около 1 трлл. руб. (примерно 33 млрд. долл.), притом, что «Ростехнологии», «Росатом» и «АСВ» функционируют без привлечения средств из федерального бюджета. Эта сумма денег будет направлена на модернизацию российской экономики и поддержку бизнеса. В эту сумму не входят средства, переданные Банку развития на антикризисные мероприятия (450 млрд. руб. или около 15 млрд. долл. США).
К примеру, 130 млрд. руб. вложено в «Российскую корпорацию нанотехнологий». Важность этого направления научных исследований и внедрений не вызывает сомнения. США, Япония и Китай на протяжении последних лет инвестируют значительные суммы в данную область. Корпорация планирует соинвестировать в проекты бизнеса на самых рисковых этапах. Мера рациональная в плане стимулирования и гарантирования частного бизнеса в проектах start-upв области нанотехнологий. Нанотехнологии являются перспективным направлением развития мировой науки. У России есть шанс занять значимую долю данного рынка уже к 2020г. Госкорпорация уже софинансирует несколько проектов.
Исходя из целей госкорпораций России, прописанных в законах по их учреждению, не остается сомнений в том, что мера по их созданию окажет положительное влияние на экономику страны.
Однако существует рад проблем, которые могут воспрепятствовать реализации задуманных задач.
Первая проблема заключается в непрозрачности и неподконтрольности действий госкорпораций большинству государственных органов власти. Корпорации лишь ежегодно представляют правительству отчет, аудиторское заключение, заключение ревизионной комиссии. Счетная палата Российской Федерации по законодательству может определять эффективность и целесообразность лишь расходов государственных средств и использования федеральной собственности. Однако после передачи денежных средств и собственности госкорпорации она становится собственностью самого института развития. Данные меры приняты для содействия оперативности принятия решений и устранения необходимости по совершению большого объема работы по отсчитыванию перед органами власти.
Решением может послужить то, что кроме ежегодного отчета перед правительством и заключения аудиторской фирмы, выбираемой на конкурсной основе самой корпорацией, на обозрение правительства и общественности предоставлялись заключения двух независимых аудиторских компаний, выбираемых правительством непосредственно перед началом проверки на конкурсной основе. Это позволит добиться объективности информации, не скажется на оперативности работы корпораций, сузит возможности влияния на проверяющие компании со стороны проверяемых. Кроме того, раз уж создана такая уникальная форма собственности, как госкорпоративная, то необходимо внести поправки в законодательство с целью разрешения Счетной Палате РФ проверять эффективность и целесообразность использования имущества и денежных средств данных субъектов хозяйствования, но не чаще одного раза в год.
Вторая проблема заключается в эффективности работы корпораций. Так как извлечение прибыли не является целью деятельности некоммерческой организации, то данные субъекты хозяйствования рискуют стать простыми перераспределителями бюджетных средств без совершения технологического прорыва. Кроме того, четко не прописан план действий по реализации задач реформирования вверенных им сфер деятельности.
Правительства большинства стран мира путем создания госкорпораций решали вопросы бездорожья, создания высокотехнологичной экономики, телекоммуникационного сектора и восстановления промышленности после дефолтов, кризисов и войн. В Великобритании, к примеру, госкорпорация была некогда выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 80_х. Среди самых известных госкорпораций того времени были: Британская газовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработке электричества.
Чтобы не повторить опыт других стран в части неэффективного управления необходимо принудить корпорации к разработке четкого плана действий хотя бы на среднесрочную перспективу, с составлением бизнес-планов проектов, куда планируется инвестировать денежные средства, и если это невозможно (в «Роснанотехе», к примеру, круг потенциальных проектов будет определятся в течение всего срока существования корпорации), то разработать единый механизм оценки рентабельности и перспективности идей и алгоритм их финансирования.
В структуру управления необходимо ввести независимых директоров с предоставлением им реальных полномочий по управлению. Лишь привлечение опытных менеджеров из бизнес - среды позволит корпорациям отвечать требованиям современности, работать эффективно и не функционировать в интересах отдельных лиц или групп влияния.
Третьим актуальным вопросом является риск увеличения влияния государства в экономике путем наращивания доли государственных корпораций и увеличения их числа. Учитывая концентрацию больших денежных ресурсов в руках у государства и такое увлечение созданием крупных структур (только за второе полугодие 2007г. было создано 6 госкорпораций).
Заключение
Идея создания государственных корпораций в России является правильной, так как их целями являются развитие инфраструктуры, создание и использование инноваций и аккумулирование инвестиций - деятельность, которая порой остается непривлекательной для бизнеса или является важной для государства, без которой невозможен дальнейший экономический рост и процветание России.
Предпосылками к усилению госкорпораций являются:
• Серьезная административная поддержка и получение крупных бюджетных средств при очевидной слабости инструментов контроля за работой корпораций;
• Наличие у участников рынка психологических страхов перед активностью госкорпораций.
Однако при реализации данной идеи необходимо свести к минимуму риски, обусловленные несовершенством законодательства о госкорпорациях и российскими реалиями, и не повторять ошибок других государств, имевших опыт создания таких компаний.
Список литературы
1. Авдвшева С. Б. Холдинги с участием государственных и смешанных компаний: оценка российской практики в контексте мирового опыта. - М.:ГУ ВШЭ, 2003.
