Совершенствование организационно-экономической системы управления государственными пакетами акций
Совершенствование организационно-экономической системы управления государственными пакетами акций
Разработка эффективной системы управления государственными пакетами акций является частью общей проблемы организации управления государственной собственностью, одной из самых актуальных для России в сложившихся условиях перехода к новой социально-экономической системе. Особое значение управления государственной собственностью в акционерных обществах с государственным капиталом обусловлено несколькими ключевыми моментами. Функционирующая в настоящее время в России модель смешанной экономики представлена в основном частно-государственными и государственными открытыми акционерными обществами (ОАО) со значительной долей государственного капитала. Именно это обстоятельство и определяет высокую степень потребности в эффективном управлении государственными пакетами акций, как весомой части государственной собственности в целом. Кроме того, в практическом смысле государственное предпринимательство возможно именно в крупных корпорациях в форме ОАО с государственным участием.
Корпоратизация многочисленных предприятий ряда базовых отраслей хозяйства, изменение формы собственности в которых в соответствии с Государственными программами приватизации могло осуществляться только по специальному решению органов государственной власти и особым схемам, предусматривала закрепление в собственности государства контрольных пакетов акций в создаваемых АО. К ним примыкают компании с остаточными пакетами акций в государственной собственности, которые по разным причинам не были реализованы за ваучеры или реальные деньги, а также компании, в уставный капитал которых включалась "Золотая акция", дававшая государству определенные возможности влиять на деятельность АО.
Главным содержанием сегодняшнего этапа экономических преобразований выступает необходимость и возможность достижения целей модернизации отечественного хозяйства и решения социальных проблем на основе возобновления экономического роста. Практически общепризнанным стало мнение о том, что это невозможно без участия государства и более эффективного выполнения им своих функций. Применительно к сфере имущественных отношений особенно важное значение приобретает управление государственной собственностью. В одобренной Правительством России летом 2006 года программе социально-экономической политики одним из основных направлений в области управления государственным имуществом определено повышение эффективности управления имуществом, остающимся в собственности государства. Среди объектов этой политики помимо государственных предприятий наибольший удельный вес занимают хозяйственные общества с участием государства, в отношении которых программой предусмотрена оптимизация участия государства на основе принятия решений о дальнейшем закреплении акций хозяйственного общества в государственной собственности, передаче акций в собственность на субфедеральный или муниципальный уровень, продаже акций или ликвидации общества. При этом, в случае продолжения закрепления акций хозяйственного общества в государственной собственности, предусматривается четкая формулировка целей участия государства в капитале и способы их достижения в договоре с управляющим.
Характеристика управления государственной собственностью в современных ОАО с государственным участием невозможна без обозначения их специфики, которая во многом обусловлена количеством пакетов акций, принадлежащих государству. Как известно, государство может реально управлять государственной собственностью, владея достаточно весомым пакетом акций ОАО. Так, например, если государство владеет не более, чем 10% пакетом акций от общего их количества в корпорации, оно не может оказать существенного воздействия на направления и эффективность ее деятельности, в том числе и на управление государственной собственностью. В этом случае государство, как и любой другой акционер, может лишь получать доходы от собственности в виде дивидендов на свои акции, а также при их реализации при возрастании курсовой стоимости акций.
Владея 10% пакетом акций корпорации, государство уже получает возможность выполнить одну из основных функций менеджмента по управлению государственной собственностью - функцию "отрицательного контроля", суть которой в том, что совет директоров ОАО не может не считаться с государством при принятии существенных решений. Десятипроцентный пакет позволяет государству требовать созыва внеочередного собрания акционеров по необходимой повестке вопросов. Кроме того, такой действенный рычаг позволяет представителям государства в ОАО чувствовать себя равными относительно других крупных совладельцев корпорации.
С точки зрения количественного подхода только обладание 51% и более голосующих акций дают возможность полного контроля в менеджменте. В то же время, в развитых странах для осуществления контроля при управлении собственностью достаточно владеть 12-15% общего пакета голосующих акций корпорации. При условиях действующего законодательства России государству достаточно иметь 25% пакет акций, чтобы получить полный контроль при управлении собственностью корпорации.
ОАО с государственным участием являются полноценными субъектами рыночных отношений, в рамках которых возможно реализовать механизм воспроизводства и использования государственной собственности. Государственные представители в ОАО с государственным капиталом работают по контракту с представительным органом власти - Министерством имущественных отношений, ведомственный интерес которого совпадает с государственным и выражает консолидированный общественный интерес. При управлении собственностью стратегия государства как владельца контрольного пакета акций частно-государственного предприятия заключается в согласовании и балансировке интересов всех групп акционеров, в том числе и субъектов государственного пакета акций.
Управление государственной собственностью в АО со 100%-ным государственным капиталом на первый взгляд представляется менее сложным, чем в АО со смешанным государственно-частным капиталом, так как принятие управленческих решений и их реализация не зависят от интересов и воли других акционеров. Однако и в таких корпорациях государство правомочно решать только те задачи, которые в соответствии с законом "Об акционерных обществах" находятся в компетенции общего собрания акционеров. Эффективность функционирования АО со 100-% государственным капиталом определяется необходимостью управления воспроизводством и использованием государственной собственности на основе конкурентоспособной, гибкой системы с соответствующей стратегией и программой поведения на отечественном и мировом рынках, реализуемых через институт маркетинга и менеджеров. Все члены совета директоров в АО со 100%-ным государственным капиталом назначаются государственным органом, в полномочии которого оно находится. На практике достижению высоких коммерческих результатов деятельности таких корпораций препятствует возможность чрезмерного административного влияния представительных органов государства на их работников. Этому способствует и действующее в России законодательство.
Порядок назначения и деятельности представителей государства в органах управления АО с государственным участием определен при отсутствии закона об управлении государственной собственностью Указом Президента РФ "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления". По существу возможность полного подчинения органов управления данного типа АО командам государственно-властных структур закреплена юридически и Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В связи с этим, для устранения противоречия между государственным административным управлением и адаптированной к рынку, конкурентоспособной системой управления совершенно очевидна необходимость разработки механизма демократизации управления АО со 100-% государственным капиталом.
Более реально разрешение указанного противоречия в ОАО с контрольным пакетом акций или "золотой акцией" государства, где государство осуществляет права собственности в органах управления АО через своих представителей, которые составляют не менее 51% членов совета директоров. Однако здесь могут возникать другие проблемы. В связи с возрастанием дефицита государственного бюджета и увеличением государственного долга появляется соблазн покрывать их доходами от продажи государственного пакета акций крупных корпораций. При этом существует опасность продажи посредникам государственных пакетов акций АО, подлежащих реализации в ближайшее время путем продажи (в соответствии с законодательством). Кроме того, необходимость освобождения от государственного пакета акций часто пытаются обосновать тем, что в условиях России даже плохой частный собственник хозяйствует эффективнее, чем государственные предприятия, подтверждая это соответствующими манипуляциями цифрового анализа. В связи с этим необходимы более тщательное определение (пересмотр) группы предприятий, государственный пакет акций которых действительно целесообразно реализовать на основе критериев экономической и социальной эффективности, поиск реального институционального инвестора и обеспечение курсовой стоимости акций таких корпораций. При этом применяемый механизм продажи государственного пакета должен предусматривать как мотивацию соответствующих государственных органов и их представителей в АО за дополнительные доходы, получаемые при реализации государственных пакетов акций, так и экономическую ответственность за возможный ущерб, нанесенный государству в результате его продажи.
Разработка целостной концепции управления государственной собственностью в АО с государственным капиталом требует анализа сложившейся практики управления ею в данной организационно-правовой форме хозяйствования. В целом Российская Федерация участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах, в том числе в 580 государство пользуется правом "золотой акции". В соответствии с Указом Президента РФ №478 от 11.06.95 г. государственные пакеты акций должны быть закреплены только в тех АО, которые производят продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны. Перечень таких АО включает 697 обществ.
Стратегическое значение выпускаемой АО продукции - действительно ключевой критерий закрепления государственного пакета акций. Однако при таком узком подходе не учитываются другие критерии, имеющие не менее важное значение: наличие у частных собственников легального капитала для покупки государственной собственности, возможность самостоятельно эффективно воспроизводить, отработанность механизма государственного контроля за деятельностью новых собственников в постприватизационный период и т.п. В предложенной Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации дана следующая классификация АО в зависимости от доли государственного капитала в уставных капиталах обществ: 100% - 382 АО; более 50% - 470 АО; от 25 до 50% - 1601 АО; менее 25% - 863 АО. Таким образом, формально государство полностью контролирует деятельность 852 АО. Если учесть, что в российских условиях уже 25% пакет акций в АО дает собственнику возможность контроля, то по существу государство может контролировать деятельность 2453 АО. Основное число хозяйственных формирований с государственным участием по организационно-правовой форме представляют собой открытые акционерные общества (3611).
Одна из основных функций АО с государственным пакетом акций - устойчивое получение доходов государством в форме дивидендов. Анализ поступлений в бюджет государства доходов в виде дивидендов показал, что большую их часть (86%) обеспечивают такие крупнейшие АО с государственным капиталом, как ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", "ЛУКОЙЛ", "Алмазы России-Саха", "Транснефть". От большинства АО государство получает дивиденды в мизерных размерах. Такую дивидендную политику нельзя признать удовлетворительной.
В настоящее время управление государственной собственностью в хозяйственных обществах и товариществах осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Минимущество России, Российский Фонд федерального имущества (РФФИ), а также отраслевые министерства и ведомства. Функции управления каждого из отмеченных органов определены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Анализ функций управления государственным имуществом показывает, что они являются лишь фрагментами подлинного менеджмента управления государственной собственностью. Процесс управления государственной собственностью в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом требует четкой координации между высшими органами власти, они же выполняют в основном функции по управлению процессом приватизации.
Для управления собственностью в ОАО с государственным капиталом государство использует институт своих представителей. Представители из числа государственных служащих назначаются по решению Президента, Правительства Российской Федерации или представительных государственных органов. В настоящее время в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом занято около 2000 государственных представителей, в том числе 99% из них - государственные служащие. Это работники отраслевых министерств и ведомств, их территориальных органов, сотрудники Минимущества РФ, Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ), Минфина РФ и РФФИ. Существующий порядок назначения государственных представителей из числа служащих не предусматривает эффективных механизмов оценки их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом управления конкретного объекта собственности, ответственности за результаты управления, мотивации их труда. Действующей системой не предусмотрена обязательная практика постановки четких задач перед государственными представителями, закрепленная в договорах программы мероприятий по реализации этих задач.
Все государственные представители обязаны согласовывать проекты вносимых ими решений и свое голосование по проектам решений, предложенных другими субъектами органов управления АО, с органами исполнительной власти. Жесткие рамочные условия согласования построены на принципах директивного централизованного управления и сковывают инициативу государственных представителей в ОАО, порождают их безответственность за участие в принимаемых решениях. Административные органы, с которыми проводится согласование, также не несут экономической ответственности за то или другое согласование. Поскольку цели и функции государственных представителей в управлении государственной собственностью четко не определены, их деятельность, как правило, основана на их собственном понимании этих целей и функций. Такое положение дел не способствует повышению эффективности механизма управления государственной собственностью в данном типе АО.
Неэффективность административно-командной системы управления в ОАО проявляется также в отношениях между собственником и менеджером. В связи с тем, что собрание акционеров и совет директоров могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность менеджера, необходимо четкое, юридически закрепленное, разграничение между управлением оперативно-хозяйственной деятельностью, предпринимательством и управлением государственной собственностью. В АО, в уставном капитале которых доля государства не составляет контрольного пакета акций и не введено специальное право "золотой акции", представитель государства может оказать определяющее влияние на принятие решений общим собранием путем создания блока с другими инвесторами. В целом же правовой статус, права и обязанности государственного представителя в таких АО в соответствии с действующим законодательством практически не отличаются от прав и обязанностей государственных представителей в АО с контрольным государственным пакетом.
Таким образом, система управления государственной собственностью, в которой институт представителей государства использовался бы эффективно, еще не сложилась. У государственных представителей недостаточно прав и возможностей для проявления инициативы. Кроме того, вследствие ощутимых стимулов в виде вознаграждения за результаты деятельности многие государственные представители рассматривают свою работу как дополнительную нагрузку. Отсутствие четкой системы отбора, подготовки и оценки деятельности, отчетности, контроля, обоснованных подходов к определению полномочий государственных представителей позволяет сделать вывод о том, что необходима разработка научно обоснованной концепции формирования и деятельности государственных представителей в хозяйственных обществах и товариществах с государственным капиталом.
Эффективность механизма управления государственными пакетами акций во многом определяется соответствием правового регулирования отношений собственности. Что касается норм, которые затрагивают акции (доли, паи) хозяйственных обществ, находящиеся в государственной собственности, то здесь, как и в вопросах управления государственной собственностью в целом, предпринимались лишь попытки регламентации. Так, например, смысл Федерального закона "О защите экономических интересов Российской Федерации при распоряжении акциями акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства", принятого Федеральным Собранием, состоял в сохранении контроля государства над стратегически значимыми предприятиями. В окончательном варианте Закон устанавливал порядок распоряжения пакетами акций стратегически значимых акционерных обществ, контроль над которыми государство еще сохраняло на момент его принятия. В приложении к законопроекту был приведен перечень АО, операции с акциями которых им регулируются, сформированный на основе ранее утвержденного Правительством перечня АО, выпускающих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности. Наряду с инфраструктурными объектами в этот список оказались включены, например, комбинаты хлебопродуктов практически всех регионов России. При этом предприятий оборонного комплекса в документе было явно недостаточно. Совершенно очевидно, что список составлялся исходя из отраслевых соображений, т.е. выделялись предприятия, значимые в технологическом смысле и важные с позиций региональных властей для обеспечения потребностей в определенном товаре. Определение Правительством уникальности перечня объектов, представленных в тексте закона, означает признание невозможности распоряжения ими путем издания подзаконных актов. Низкую активность государственных органов в решении вопросов повышения эффективности управления государственной собственностью можно объяснить как политическими соображениями, так и нежеланием решать подобные вопросы в условиях незаконченного передела собственности. Все основные решения, реализованные на практике, касались лишь общего регулирования или оперативного распоряжения определенной категорией имущества.
Разработка концепции управления государственной собственностью в АО с государственным капиталом требует решения и ряда других проблем. Так, например, в настоящее время отсутствует классификация хозяйственных товариществ и обществ, акционером которых является Российская Федерация, исходя из размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей возможность влияния на принятие определенных решений органами управления этих организаций. В связи с этим нет возможности составить перечень тех хозяйственных товариществ и обществ, в которых цель государства не может быть достигнута усилиями управляющего вследствие незначительности влияния. Отсутствует порядок получения, систематизации и обобщения информации о состоянии дел в хозяйственных обществах и товариществах, в которых участвует Российская Федерация. Действующий в настоящее время порядок передачи акций, принадлежащих РФ, в доверительное управление, предусматривая конкурсную процедуру привлечения доверительных управляющих, не определяет необходимость подготовки участниками конкурсов предложений о наилучшем способе достижения цели, а также порядок отчетности, контроля, оснований для применения мер ответственности в отношении доверительного управляющего. Фактически государственные пакеты акций в акционерных обществах с государственным капиталом не имеют реального управляющего. Нередко голосование крупными пакетами государственных акций доверяется менеджерам государственных предприятий или субъектам, которые связаны с ними и имеют в их отношении корыстный интерес.
Отсутствие системы мониторинга эффективности использования государственных пакетов акций, реального экономического контроля и соответствующей экономической ответственности за эффективное использование государственной акционерной собственности приводит к потере государством возможности управлять своей собственностью в ключевых отраслях экономики в интересах общества и развития национальной экономики в целом.
В программе российского Правительства по управлению государственными пакетами акций предлагается оптимизировать структуру собственности путем сокращения количества пакетов акций, находящихся в собственности государства. Однако необходимость обеспечить максимизацию бюджетных доходов за счет продажи государственного имущества в виде пакетов акций и целых предприятий может столкнуться с отсутствием адекватного платежеспособного спроса, а также угрозой краха фондового рынка. Кроме того, может возникнуть противоречие между теоретической возможностью продажи пакетов акций наиболее привлекательных предприятий и практической неэффективностью продаж ввиду недооценки активов.
Осуществление основных положений Программы Правительства в отношении хозяйственных обществ с участием государства, подавляющее большинство которых составляют акционерные общества, потенциально способно содействовать лучшей реализации интересов государства в сфере корпоративного управления, однако на практике очень многое зависит от фактически применяемого инструментария и конкретных механизмов. В этом плане необходимо проведение целого комплекса мероприятий краткосрочного (срок реализации - до 1 года), среднесрочного (со сроком реализации 2-3 года) и долгосрочного характера.
В краткосрочном плане целесообразно проводить переаттестацию государственных представителей и выявление тех АО, где они голосовали за размывание федерального пакета с анализом ситуации на этих предприятиях на предмет соблюдения законодательства.
В рамках среднесрочного временного горизонта основным вопросом является спецификация правомочий собственности государства в различных АО в зависимости от ряда критериев, важнейшим из которых следует считать размер доли государства в уставном капитале АО. Для осуществления функций управления государству, как стратегическому собственнику мажоритарных пакетов акций (от 38% уставного капитала) и функций контроля над деятельностью предприятия, как одному из многих собственников для миноритарных пакетов акций (25% и менее), необходимы соответствующие нормы и процедуры. Исходя из этого, специфика правомочий собственности государства в различных АО требует решения ряда задач.
Принятая российским Правительством в качестве перспективного документа по реформированию отношений собственности Концепция управления государственным имуществом и приватизации при совершенствовании управления акционерными обществами с государственным участием обоснованно исходит из необходимости заключения с управленцами жестких контрактов с ответственностью за результаты деятельности, введения постоянного экономического мониторинга, реестра экономической эффективности с указанием будущих результатов функционирования предприятия. Значительное влияние на эти процессы оказали следующие решения: введение типовых форм отчетности представителей РФ в ОАО, создание реестра показателей экономической эффективности деятельности ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности (январь 2000), переход к ежегодному утверждению для ОАО с долей федеральной собственности более 50% показателей экономической эффективности деятельности, контролю за их достижением и использованием имущества, определению рекомендуемого размера дивидендов для голосования представителями РФ в органах управления ОАО, регламентация порядка назначения представителей государства и их взаимодействия с Министерством имущественных отношений и органами отраслевого управления в зависимости от размера государственного пакета акций, включая временные сроки уведомлений, подачи предложений, согласований, выдачи письменных директив, отчетов об участии в работе органов управления предприятий.
Дальнейшее совершенствование процесса управления государственными пакетами акций (паями), остающимися в собственности государства, требует придания еще большей четкости и регламентированности деятельности представителей государства в АО. Прежде всего, необходимо обеспечить представление интересов государства в наиболее крупных и важных АО сотрудниками органов государственного управления, для которых эта работа станет основной с утверждением программы их ежегодной деятельности Правительством, и привести в соответствие с вышеупомянутыми документами действующий Примерный договор на представление интересов государства, утвержденный еще в мае 1996 года. В отношении предприятий, не имеющих стратегического значения, требует постепенного расширения практика применения механизма доверительного управления находящимися в федеральной собственности пакетами акций в направлении определения пределов вознаграждения и возмещения издержек доверительного управляющего, решения вопроса об осуществлении лицензирования деятельности по доверительному управлению, исходя из закона "О рынке ценных бумаг", с организацией и ведением реестра доверительных управляющих.
Требует совершенствования и механизм непосредственного стимулирования работы представителей государства путем направления им в определенных размерах некоторой части дивидендных поступлений от государственных пакетов акций. Необходимо отметить, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации предполагает направление не менее 10% дивидендов, поступивших в бюджет по акциям, находящимся в федеральной собственности, на финансирование расходов, связанных с управлением этими акциями, но не содержит конкретных схем их распределения. В целях селекции кадрового потенциала и пресечения злоупотреблений целесообразно создание информационной базы с содержанием полной информации обо всех лицах, представлявших когда-либо интересы государства в АО, а также введение нормы об исключении в будущем из числа представителей государства лиц, отстранявшихся от исполнения своих функций по причине недобросовестности. Реализация этих мероприятий требует внесения корректив в уже действующие нормативные акты по вопросам, касающимся работы государственных представителей в АО, а также разработки элементарных механизмов контроля над финансовыми потоками и процессом хотя бы простого воспроизводства капитала в смешанных компаниях с участием государства в капитале, с учетом встраивания этих механизмов в схемы деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО.
Проведение назревших институциональных реформ и активной структурно-промышленной политики невозможно без инвентаризации и ранжирования имеющихся в собственности государства пакетов акций в регионально-отраслевом разрезе с точки зрения исполнения доходной части бюджетов всех уровней. Ключевым пунктом Концепции в этом отношении является передача пакетов акций в собственность субъектов Федерации в зачет обязательств федерального бюджета при условии предоставления им программы развития данного предприятия. Этому должно предшествовать тщательное изучение ситуации на предприятиях, акции которых были переданы властям регионов ранее. Необходимо увязать возможность передачи федеральных пакетов акций в собственность субъектов Федерации с количеством уже закрепленных пакетов акций по региональной собственности, сроками ее раскрепления, эффективностью предыдущих продаж с включением этих вопросов в официальные документы по межбюджетным отношениям.
В долгосрочном плане реально постепенное выстраивание логичной системы управления принадлежащими государству акциями, долями, паями в акционерных обществах и иных предприятиях смешанной формы собственности на основе индивидуального подхода к каждому объекту управления и программно-целевого принципа. Это предполагает определение целей участия государства в капитале конкретного предприятия, четкую формулировку стоящих в связи с этим задач и документальную фиксацию путей воздействия на объект управления при наличии эффективных инструментов контроля.
Помимо основных для среднесрочного этапа целей - качественное выполнение предприятиями с участием государства в капитале своих функций, определенных при закреплении в государственной собственности пакетов акций, рост неналоговых поступлений в бюджеты всех уровней - государство могло бы преследовать и другие цели, связанные с обеспечением устойчивых предпосылок для экономического роста. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в качестве самостоятельных целей управления государственными активами в АО рассматриваются стимулирование производства и его диверсификация, улучшение финансово-экономических показателей хозяйственной деятельности таких предприятий, привлечение инвестиций, оптимизация управленческих затрат, осуществление институциональных преобразований в экономике. Основные способы достижения этих целей должны быть направлены на использование пакетов акций, находящихся в собственности государства, для обеспечения кредитов и инвестиций, капитализации долгов предприятий бюджету и внесения земельных участков в уставный капитал АО с последующей продажей или передачей в доверительное управление вновь выпущенных акций, создания вертикально-интегрированных корпоративных структур, реструктуризации предприятий с выделением имущественного комплекса, необходимого для решения общегосударственных задач.
В целом, вопросы совершенствования управления государственными пакетами акций неразрывно связаны с самыми актуальными для дальнейшего социально-экономического развития России проблемами, среди которых можно выделить следующие: формирование эффективного собственника, взаимодействие приватизированных предприятий с органами государственного управления и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики.
