Центральная Научная Библиотека

Новости

Разделы

Работы

Контакты

E-mail

Главная

Меню

· Главная
· Биржевое дело
· Военное дело и   гражданская оборона
· Геодезия
· Естествознание
· Искусство и культура
· Краеведение и   этнография
· Культурология
· Международное   публичное право
· Менеджмент и трудовые   отношения
· Оккультизм и уфология
· Религия и мифология
· Теория государства и   права
· Транспорт
· Экономика и   экономическая теория
· Военная кафедра
· Авиация и космонавтика
· Административное право
· Арбитражный процесс
· Архитектура
· Астрономия
· Банковское дело
· Безопасность   жизнедеятельности
· Биржевое дело
· Ботаника и сельское   хозяйство
· Бухгалтерский учет и   аудит
· Валютные отношения
· Ветеринария

Использование современных технологий стратегического планирования социально-экономического развития региона на примере Иркутской области

Федеральное агентство по образованию РФ

Байкальский государственный университет экономики и права

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

Иркутск, 2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

1.1 Сущность понятия "региональное развитие"
1.2 Методика стратегического планирования развития региона
1.3 Государственное регулирование регионального развития в РФ

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

2.1 Методы стратегического планирования регионального развития, используемые на федеральном уровне
2.2 Практика стратегического планирования социально-экономического развития Иркутской области
2.3 Современное состояние экономики Иркутской области и проблемы социально-экономического развития

ГЛАВА 3. ВНЕДРЕНИЕ СОВРЕМЕННЫХ МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1 Использование кластерного подхода в стратегическом планировании социально-экономического развития Иркутской области
3.2 Развитие агломерации и создание особых экономических зон в Иркутской области
3.3 Использование Форсайта как современной технологии прогнозирования социально-экономического развития Иркутской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Мир вокруг нас непрерывно меняется. Органы государственной власти в регионах должны своевременно реагировать на эти изменения, чтобы обеспечивать достижение своей генеральной цели - повышения качество жизни населения. Этим обусловлена необходимость стратегического планирования регионального развития.

Стратегическое планирование социально-экономического развития регионов - относительно новое явление для России. За последние годы в большинстве субъектов РФ были достигнуты общественно-политическая стабильность, устойчивое развитие экономики и социальной сферы, что обусловило возможность и необходимость использования стратегического планирования в качестве инструмента государственного управления.

Стратегический план социально-экономического развития региона позволяет его администрации и всему региональному сообществу действовать совместно. Такой план должен создаваться как сеть взвешенных и согласованных пожеланий по решению имеющихся проблем и адресоваться со стороны бизнеса и населения к администрации. Он представляет собой инструмент стратегического партнерства, механизм определения и осуществления эффективных стратегий во всех сферах жизни региона.

В настоящее время в России предпринимаются попытки разработки стратегий развития регионов, как органами государственной власти, так и специализированными организациями.

В связи с назревшей необходимостью перехода к инновационной экономике особый интерес вызывает использование при разработке стратегических планов развития регионов современных технологий. За рубежом такие методики как кластерный подход, формирование особых экономических зон и Форсайт очень популярны и их эффективность при грамотной реализации не вызывает сомнения. Усиливающаяся конкуренция в мире и в стране; ограничение государственного финансирования; возрастающая сложность решаемых в регионе проблем - все это является предпосылками для использования данных технологий.

Их внедрение в практику стратегического планирования в Иркутской области позволит повысить эффективность управления региональным развитием, положительно повлиять на все сферы жизни населения.

В настоящей работе предлагается использовать современные технологии стратегического планирования социально-экономического развития в Иркутской области.

Задачи, решаемые в ходе проекта:

1. Рассмотреть теоретические подходы к проблеме стратегического планирования социально-экономического развития регионов.

2. Проанализировать методы, используемые в стратегическом планировании развития региона на федеральном и региональном уровнях в РФ в настоящее время.

3. Выделить основные проблемы социально-экономического развития Иркутской области.

4. Обосновать необходимость внедрения современных технологий в практику стратегического планирования социально-экономического развития Иркутской области.

В конечном итоге необходимо выбрать наиболее приемлемые подходы к разработке стратегии социально-экономического развития Иркутской области и обосновать их эффективность. Так как социальное развитие, прежде всего, определяется экономическим, в качестве таких подходов нами были избраны создание особых экономических зон, агломерации, формирование кластеров и разработка Форсайта.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

1.1 Сущность понятия "региональное развитие"

Прежде, чем говорить о целях и критериях регионального развития, необходимо дать определение таким понятиям, как "регион" и "развитие".

Понятие "регион" имеет многозначное толкование. Как правило, выделяют следующие относительно однородные региональные структуры, характерные для России: регион - федеральный округ, регион - экономический район, регион - субъект Федерации, регион - муниципальный округ. В рамках международного разделения труда сложились наднациональные региональные образования (например, Сибирь и Дальний Восток являются неотъемлемой частью Азиатско-тихоокеанского региона). Кроме того, регион может представлять территорию, по своим признакам не подходящую к уже принятой системе территориального членения. М.П. Рачков в своих исследованиях исторических площадок вводит понятие Байкальского региона, который, по его мнению, представляет собой геофизическую целостность прилегающих к озеру Байкал территорий: Иркутской области, Республики Бурятия, Читинской области и Монголии.

В современной экономической и политической практике в большинстве случаев в качестве регионов выступают все-таки субъекты Федерации.

По определению Н.Н. Некрасова "под регионом понимается крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой".

В определении понятия "регион", как правило, учитывают четыре обстоятельства:

· во-первых, регион - это территориальное явление;

· во-вторых, регион - часть целостной социальной и административной системы, поэтому он должен обладать ее основными чертами, но не сводиться к ним;

· в-третьих, регион должен иметь замкнутый воспроизводственный цикл и определенную экономическую специфику;

· в-четвертых, регион - это социально-экономический комплекс, основные звенья которого - материальное производство и социальная сфера, сбалансированы.

Термин "развитие" часто употребляется в следующих сочетаниях: экономическое развитие, социально-экономическое развитие, развитие экономики России (или другой страны), развитие региона, города. В каждом из этих случаев под развитием подразумевается определенное изменение, прежде всего, социально-экономических характеристик объекта. Это изменение может быть количественным - тогда говорят о социально-экономическом росте. Оно может быть качественным - и тогда говорят или о структурных изменениях, или об изменении содержания развития, или о приобретении новых характеристик. Наряду с чисто экономическими характеристиками обычно рассматривают и социальные параметры развития. Более того, социальные характеристики давно уже стали полноправными показателями, позволяющими оценить степень развития любого региона.

Поскольку термин "развитие" понимается по-разному, необходимо с самого начала дать его рабочую формулировку, определить суть самого понятия.

Общепринятое определение понятия "развитие" звучит следующим образом: "Развитие представляется необратимым, направленным, закономерным изменением материи и сознания, их универсальным свойством; в результате развития возникает новое качественное состояние объекта - его состава или структуры".

Другими словами, под развитием следует понимать качественное изменение состава, связей (т.е. структуры) и функционирования системы, или, кратко - любое качественное изменение системы.

Количественное изменение состава и взаимосвязей системы выражает понятие "рост" и его темпы. Не следует отождествлять рост с развитием.

Дадли Сиирс в сжатой форме сформулировал сущность развития: "для того чтобы выяснить, развивается ли страна, следует задать вопросы: Что стало с нищетой? Как изменился уровень безработицы? Какова степень неравенства? Если все три показателя сократились по сравнению с высоким начальным уровнем, то страна, вне всякого сомнения, переживает период развития. Если один или два из них, и особенно все три, ухудшились, то странно говорить о развитии даже при двойном росте дохода на душу населения".

По своей сути развитие представляет собой комплекс изменений, посредством которых ориентированная на удовлетворение основных потребностей и запросов отдельных людей и групп населения экономическая система движется от состояния всеобщей неудовлетворенности к новым более благоприятным материальным и духовным условиям жизни.

Развитие региона - многоаспектный процесс. Содержание развития регионов может сильно различаться по целому ряду причин. Так, различия в развитии Бурятии, Калининградской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Москвы обусловлены не только исходным уровнем развития, но и особенностями конкретного региона, его производственной структурой, географическим положением, производственной специализацией и пр.

Развитие всегда имеет целевую направленность, т.е. направлено на достижение некоторой цели или системы целей. Положительная направленность развития позволяет квалифицировать его как прогресс, отрицательная свидетельствует о регрессе, деградации.

Основной, интегральной целью социально-экономического развития региона является улучшение качества жизни населения. Этот процесс имеет три важнейшие составляющие:

· повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования;

· создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства;

· увеличение степени личной свободы людей, в том числе их экономической свободы.

Последние две составляющие качества жизни не всегда учитываются при оценке степени социально-экономического развития стран и регионов, однако в последнее время им все чаще и все больше уделяется внимание в экономической науке и политической практике.

В качестве конкретных целей социально-экономического развития региона также могут быть определены: уменьшение нищеты, улучшение образования, питания и здравоохранения, оздоровление окружающей среды, обеспечение равенства возможностей, обогащение культурной жизни. Некоторые из этих целей поддерживают друг друга, но в определенных условиях они могут вступить в конфликт. Так, например, ограниченные средства можно направить либо на развитие здравоохранения, либо на охрану окружающей среды. В таких условиях возникает конфликт между целями развития. В то же время понятно, что, чем более чистой будет окружающая среда, тем здоровее будет население и тем в большей степени будет достигнута конечная цель - здоровье людей. Поэтому такой конфликт между целями не имеет абсолютно неразрешимого характера. Однако в ряде других случаев конфликт целей развития требует особого рассмотрения и специальных методов своего разрешения.

Соответственно целям развития регионов строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые позволяют реализовать эти критерии, соответствующим образом оценив ситуацию.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития региона. Среди долгосрочных целей обычно выделяются становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни населения, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового регионального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, как и меры по их достижению. Достижение краткосрочных целей, как правило, имеет отношение не столько к развитию, сколько к функционированию, в то время как долгосрочные цели имеют непосредственное отношение к развитию. В связи с этим целесообразно рассматривать задачи по достижению устойчивого функционирования и устойчивого развития региона.

Критерии экономического развития не всегда играют роль целей или целевых ориентиров, и наоборот. Нередко в качестве тактических целей регионального развития выступают промежуточные задачи по изменению ситуации, неблагоприятной для развития, и созданию условий, необходимых для успешного развития. Среди таких тактических целей развития региона или города можно назвать:

· привлечение новых видов бизнеса;

· расширение существующего бизнеса;

· развитие малого бизнеса;

· развитие промышленности;

· развитие сферы услуг;

· повышение уровня занятости населения региона.

В целом на уровне региона можно рассматривать в качестве наиболее адекватных следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития:

· ВРП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этого показателя;

· средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;

· продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей;

· уровень образования;

· уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;

· уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами "Скорой помощи", качество предоставляемых медицинских услуг);

· состояние окружающей среды;

· равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса;

· обогащение культурной жизни людей.

При управлении экономическим развитием отдельного региона целесообразно выделять все вышеперечисленные относительно самостоятельные цели и осуществлять мониторинг их достижения. Значимыми в этом отношении могут выступать такие параметры оценки уровня регионального развития, как наличие и качество школ, детских садов, других образовательных учреждений и их доступность, снабжение продуктами питания, контроль их качества, соблюдение прав потребителей на розничном рынке.

Даже если предположить, что большая часть российских регионов в ближайшее время имеет шанс выйти из экономического кризиса в строгом смысле этого слова (т.е. в них возобладает положительная динамика роста производимой продукции), тем не менее, гораздо дольше нельзя рассчитывать на позитивные сдвиги в динамике социально-экономического развития в современном понимании. Одна из важнейших причин этого - то, что экологическая составляющая будет продолжать тормозить продвижение регионов вперед.

В понятие социально-экономического развития региона входит и такая трудно измеряемая субстанция, как культурная жизнь населения. Устойчивая динамика экономического развития региона возможна лишь при условии обогащения культурной жизни населения данного региона. Более того, социально-экономическое развитие региона лишь тогда обретает устойчивость, когда при прочих равных условиях расширяется личная свобода каждого, в том числе и в экономической области, что возможно при эффективной поддержке малого и среднего бизнеса, антимонопольных мерах, защите прав потребителей, обеспечении реальной свободы передвижений, в том числе благодаря развитому рынку жилья.

Рассмотрим некоторые теории, анализирующие и объясняющие действие основных факторов экономического развития регионов и городов.

Первая из них - теория пространственных преимуществ, или теория размещения. Согласно этой теории, пространственные преимущества проявляются в любой экономической деятельности. Эти преимущества заставляют те или иные виды производства располагаться во вполне определенных регионах.

Каждый регион, каждый город обладает своими территориальными преимуществами, связанными либо с источниками сырья, либо с другими факторами производства (рабочая сила, земля, энергия), либо с близостью к рынкам сбыта. Данная теория в значительной степени объясняет сложившиеся региональные различия размещением производительных сил.

Другие традиционные представления, связанные не только с теорией, но и с практикой экономического развития, основываются на закономерностях агломерации, концентрации и комбинации производства. В крупных городах или городских агломерациях дополнительная экономия или дополнительный экономический эффект образуются в связи с тем, что вокруг успешно действующих производств формируется их окружение. Благодаря объединенному использованию общих ресурсов (трудовых, энергетических, инфраструктурных) достигается дополнительная экономия. Высокая концентрация промышленности в крупных городах позволяет получить дополнительную экономию как результат агломерационного эффекта: совокупные производственные затраты крупной агломерации меньше, чем сумма затрат каждого производства в случае их одиночного размещения вне пределов данной агломерации.

Дополнительный потенциал развития крупных центров возникает в связи с тем, что только здесь возможны некоторые виды высококвалифицированной деятельности: музейная и театральная жизнь, особые виды медицинского обслуживания и пр.

Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффективно анализировать проблемы экономического развития региона, является концепция основного и вспомогательного производства. В любом регионе можно выделить основную промышленность, т.е. ту, продукция которой вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляется преимущественно в пределах региона.

В качестве основного производства не всегда выступают "локомотивы индустрии" - предприятия металлургии, машиностроения, химии.

Основное производство может быть не только ускорителем, но и тормозом развития, в частности, в том случае, когда количество рабочих мест в основном производстве сокращается в ходе структурной перестройки.

При достаточно быстрых структурных сдвигах, обусловленных научно-техническим прогрессом, главным фактором успешного развития региона становится не основное, а вспомогательное производство. Долгосрочное процветание региона зависит от того, насколько развита в нем инфраструктура и насколько готова она взять на себя нагрузку нового основного производства. Чем больше развита инфраструктура (вспомогательное производство), тем более гибкой является вся экономика региона, тем на более прочной основе базируется его экономическое развитие и процветание. Таким образом, в условиях быстрой смены основных производств главным фактором устойчивого экономического развития становится степень развитости всей городской инфраструктуры. Это дает основание по-новому взглянуть на роль так называемых вспомогательных производств, оценить их как первичный фактор экономического развития и залог его процветания в будущем.

Говоря о социально-экономическом развитии региона нельзя не упомянуть о концепции устойчивого развития.

Термин "устойчивое развитие" был введен в широкое употребление Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брунтланд) в 1987 году. Под устойчивым понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Устойчивое развитие предполагает развитие по трем направлениям (рис. 1).

Рис. 1. Направления устойчивого развития территории

Устойчивое социально-экономическое развитие региона характеризуется его возможностью обеспечивать положительную динамику уровня и качества жизни населения, использовать в этих целях новые факторы и условия, в том числе сбалансированное воспроизводство экономического, социального, природно-ресурсного и экологического потенциала, локализованного на его территории.

Таким образом, устойчивое развитие региона характеризуется его способностью:

1) удовлетворять общественные потребности, объективно за ним закрепленные в результате территориального разделения труда;

2) организовать надежное воспроизводство, внутренний экономический оборот и с приемлемой эффективностью удовлетворять потребности местного сообщества;

3) создавать условия (ресурсные, социальные, организационные и др.), гарантирующие достойную жизнедеятельность не только живущим, но и будущим поколениям.

Устойчивость зачастую связывается с угрозой нарушения экосистемы. Такое понимание устойчивости страдает ограниченностью. В процессе ее преодоления все большее внимание уделяется другим сферам жизнедеятельности. Это, однако, не ставит под сомнение органическую связь устойчивости с экологией.

За нижними пределами реальной устойчивости возникает неустойчивость, перспектива непрогнозируемого ухудшения социально-экономической ситуации. Катастрофы обычно связываются с потерей управляемости со стороны государства, региональных и муниципальных властей, криминализацией и деградацией территориального сообщества в целом.

Устойчивость развития регионов зависит от множества внутренних и внешних факторов и условий, которые оказывают разнонаправленное воздействие. В частности, неустойчивые экономические структуры отмечаются, как правило, в регионах интенсивного роста производства. В этом контексте неустойчивость выступает фактором положительным.

Взаимодействие внутренних и внешних факторов, в конечном счете, приводит к существенным изменениям в самих системах. Путь к ним лежит через преодоление устойчивости, базирующейся на одном или нескольких основаниях, и переход на другие основания.

Проблемы устойчивости развития регионов России в настоящее время приобрели особое значение. В их решение вовлекаются крупные структуры и интеллектуальные ресурсы. Исследования ориентируются на обоснование региональной, отраслевой и межотраслевой стратегии развития на ближайшие годы, на период преодоления системного кризиса в Российской Федерации в целом.

1.2. Методика стратегического планирования развития региона

Стратегический план развития региона - это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание следующих аспектов деятельности по развитию региона:
· постановка целей развития региона;

· определение пути достижения поставленных целей;

· анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;

· разработка методов организации движения по избранным направлениям;

· использование ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей;

· определение способов использования ресурсов.

Стратегический план социально-экономического развития региона позволяет его администрации и всему региональному сообществу действовать совместно. Стратегический план - это документ не исключительно администрации, а в большей мере всех участников процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников процесса. Это - не директива сверху, направленная от региональной администрации предпринимателям и жителям региона.

В процесс стратегического планирования целесообразно вовлечь всех заинтересованных участников - предпринимателей, политиков и население. В рамках проведения конференций, семинаров и рабочих групп с участием экспертов и жителей региона можно отработать предложения по приоритетам и критериям создаваемого плана. Для организации работы над стратегическим планом региона целесообразно создать специальную рабочую группу.

Отдельной составляющей стратегического плана развития региона должен стать прилагаемый к нему "План действий администрации по реализации стратегического плана", контролируемый лично главой администрации региона.

Не в каждом регионе современной России удается создать стратегический план собственного развития. Регион должен не только иметь потенциал развития и соответствующие ресурсы, но и создать высокий уровень общественного согласия и готовность поставить общерегиональные приоритеты выше частных или институциональных.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся следующие:

· выделение сильных и слабых сторон региона, стремление усилить, развить, сформировать конкурентные преимущества региона, прежде всего по созданию лучших условий жизни людей;

· краткие идеи и принципы, которые ориентируют производителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им осуществлять решения, базирующиеся на видении будущего развития;

· партнерское взаимодействие всех региональных сил. План представляет собой не директиву, а скорее компиляцию разумных рекомендаций в адрес администрации со стороны предпринимателей и населения. План должен стать своеобразным соглашением относительно специфических мер стратегического характера, которые важны и для производства, и для жителей региона;

· план - это комбинация долгосрочного видения и сегодняшних мер. Это не только долгосрочные цели, но и план действий. По всем основным направлениям осуществления стратегии развития целесообразно разработать подцели, механизм их достижения, определив цену такого достижения, предполагаемый эффект, способы контроля и мониторинга.

Главный вопрос, на который отвечает стратегический план регионального развития, - как повысить уровень благосостояния жителей и заложить прочные основы для его дальнейшего повышения в будущем? Уровень социального развития региона в первую очередь определяется его экономическим развитием, поскольку качество жизни населения определяется уровнем и эффективностью производства и продаж регионального продукта. Поэтому в первую очередь планируется именно экономическое развитие. Ключевыми задачами экономического развития региона являются:

· создание новых высокооплачиваемых рабочих мест;

· привлечение в регион новых производств;

· обновление структуры производства;

· развитие методов продвижения и продаж регионального продукта.

Наиболее характерные проблемы экономического развития российских регионов - это не только привлечение в регион экономических агентов, но и развитие инженерной инфраструктуры, строительство и обновление жилья, упорядочение землепользования, поддержание занятости на высоком уровне, решение насущных экологических проблем.

Коротко цикл стратегического планирования социально-экономического развития региона можно представить в следующем виде:

1. Определение целей развития.

2. Анализ внешней среды развития региона.

3. Анализ потенциала развития региона.

4. Использование имеющихся и создание новых местных преимуществ.

5. Разработка концепции и стратегии развития.

6. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии.

7. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения.

Схематично цикл стратегического планирования развития региона представлен на рис. 2. Рассмотрим последовательно все стадии стратегического планирования экономического развития региона.

Рис. 2. Цикл стратегического планирования развития региона

1-я стадия. Определение целей развития. Четко сформулированная система целей развития, которые удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости, может принести региону намного больше пользы, чем, скажем, финансовые средства, полученные от федерального центра, которые можно просто потратить на погашение той или иной текущей задолженности. Каковы основные цели развития региона?

Обычно различают общие цели развития, или так называемую миссию, и конкретные цели и задачи, вытекающие из них. Общие цели должны характеризовать необходимое состояние развития региона на определенные моменты будущего времени, быть четкими и относительно краткими. К их выработке желательно привлечь всех, кто будет работать по их достижению: работников администрации, предпринимателей, население, всех заинтересованных лиц, активно задействовать прессу. Для формулирования целей развития полезно привлечь экономических советников, работников местных высших учебных заведений, служащих местных банков.

Главная цель развития любого региона - устойчивое улучшение качества жизни всех категорий жителей. Данная цель может быть выражена более подробно через характеристики и параметры развития региона как многофункционального, интегрированного в российскую и мировую экономику и предоставляющего благоприятную внешнюю среду для жизни и экономической активности.

Один из вариантов схем разработки стратегических целей развития региона представлен на рис. 3.

2-я стадия. Анализ внешней среды развития региона. Анализируются ключевые социально-экономические параметры внешней среды (динамика ВВП, инвестиционный климат, разнообразные риски, инфляция, перспектива экономического роста), проводится сравнительный анализ экономического развития.

Анализ внешних и внутренних факторов позволяет определить отрасли и виды деятельности, которые могут дать региону существенное развитие, и сформулировать соответствующие меры, которые могут эффективно реализовать имеющийся потенциал. Данный анализ позволяет выявить сравнительные характеристики среды региона:

· во внешней среде: географическое положение и климат, макроэкономическая ситуация в России, превалирующие тренды в экономике мира и России, демографические тенденции и др.;

· во внутренней среде: ресурсы и их доступность (человеческие ресурсы, включая навыки и образование, технология, основные фонды, недвижимость, финансы), предпринимательский и инвестиционный климат, инфраструктура и коммунальные услуги.

Рис. 3. Алгоритм действий при разработке системы стратегических целей развития региона

3-я стадия. Анализ потенциала развития региона. С помощью количественного и качественного анализа экономической, социальной, экологической и институциональной внешней среды, в которой действуют региональные экономические агенты, уточняются и оцениваются внешние ресурсы, которые можно привлечь для экономического развития региона (финансовые, человеческие, природные, институциональные).

Выбор стратегии развития региона в значительной степени определяется состоянием его социально-экономического потенциала. Его структура представлена на рис. 4.

Рис. 4. Структура стартового социально-экономического потенциала региона

4-я стадия. Использование имеющихся и создание новых местных преимуществ. На этой стадии стратегического планирования:

· рассматриваются возможности использования имеющихся преимуществ региона (расположение, близость основных рынков, демографические особенности, развитость инфраструктуры);

· определяются результаты осуществления предшествующих программ социально-экономического развития региона;

· выявляются причины успехов и провалов предыдущих шагов по управлению региональным экономическим развитием;

· уточняются внутренние факторы регионального развития, основные и дополнительные отрасли, определяется, на какой - индустриальной, постиндустриальной или доиндустриальной - стадии развития находится регион;

· определяется, где, в каких сферах и за счет каких факторов в основном создается и может быть создана добавленная стоимость, на этой основе еще раз уточняются цели экономического развития региона.

В рамках данной стадии стратегического планирования социально-экономического развития региона рассматриваются возможности того, как максимально использовать сильные стороны региона, а слабые нейтрализовать или превратить в преимущества.

5-я стадия. Разработка концепции и стратегии развития. На этой стадии стратегического планирования делаются окончательные выводы о целях социально-экономического развития региона, факторах и механизме этого развития, а также о методах управления этим развитием. Выводы делаются с учетом новых тенденций социально-экономического развития регионов, местных особенностей и особенностей современного этапа развития российской экономики. Концепция включает выявление приоритетных направлений развития региона, анализ ресурсов развития, а также выявленных конкурентных преимуществ данного региона. В результате выработки и реализации концепции происходят формирование альтернативных вариантов стратегии, их сравнительная оценка, отбор оптимального варианта и его доработка с учетом положительных компонентов и подходов, содержащихся в других вариантах.

6-я стадия. Разработка плана конкретных действий и осуществление стратегии. На основе сформированных концепции и стратегии социально-экономического развития разрабатывается план конкретных действий. Относительно самостоятельными разделами стратегического плана развития региона могут стать:

· управление региональной собственностью;

· формирование дополнительных источников финансирования развития региона;

· меры по поддержке малого предпринимательства;

· осуществление реформ жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкуренции в городском хозяйстве;

· региональный маркетинг и план продвижения региона.

Стандартный план конкретных действий включает в себя задачи с указанием срока их решения, ответственных лиц, ожидаемых результатов, размеров и источников финансирования, способов промежуточного контроля и обратной связи. Весьма важным аспектом этой стадии стратегического планирования является анализ баланса результатов и затрат, связанных с осуществлением плана.

7-я стадия. Анализ эффективности и результативности, корректировка целей и методов их достижения. Целевое стратегическое управление развитием региона предполагает наличие не только рабочей программы действий, но и постоянного мониторинга социально-экономического состояния региона, сравнение данных мониторинга с целями и критериями регионального развития, оценку эффективности и результативности принятых мер.

Даются ответы на вопросы: совместима ли стратегия с ресурсами, с данными об окружающей среде? Помогает ли стратегия решить критические проблемы региона? Получает ли стратегия поддержку жителей?

Планирование социально-экономического развития региона - это непрерывный процесс, в рамках которого принимаются любые, в том числе тактические, текущие решения. Наличие долгосрочного плана развития позволяет осуществлять текущие решения на обоснованной и проработанной базе.

Такой подход к разработке стратегии социально-экономического развития региона описывается в учебниках по стратегическому менеджменту.

В настоящее время в России существуют центры стратегических разработок, которые предлагают свои методики разработки стратегий регионального развития, основанные на общей теории. Так фонд "Центр стратегических разработок "Северо-Запад" предложил для Министерства регионального развития РФ технические стандарты разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

В соответствии с данными стандартами стратегия развития субъекта РФ должна отражать:

1. Проблемы и приоритеты развития региона.

В стратегии должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления. Процесс разработки стратегии должен включать:

1. Выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в средне- и долгосрочной перспективе;

2. Комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона;

3. Разработку 2-3 наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу - сценарный анализ должен осуществляться с использованием многофакторной модели; обязательно должен быть рассмотрен инерционный сценарий;

4. Выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей региона;

5. Выбор целевого сценария развития региона на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона;

6. Разработку системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария.

В рамках Стратегии разрабатываются приоритетные направления, цели и задачи деятельности органов государственной власти субъекта РФ на долгосрочную перспективу.

На основании анализа ограничений и ресурсной обеспеченности органов государственной власти разрабатывается система мер государственного управления, нацеленного на обеспечение социально-экономического развития региона в соответствии с определенным в рамках Стратегии целевым сценарием и приоритетными направлениями деятельности органов управления. Стратегия должна включать:

1. Разработку системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ, которые должны быть взаимоувязаны с целевым сценарием и приоритетными направлениями развития региона, и должны согласовываться с основными положениями и направлениями политики социально-экономического развития РФ, проводимой и декларируемой Правительством РФ; число приоритетных направлений, как правило, не может превышать 2-3 направления.

2. Анализ и оценку ограничений, связанных с реализацией поставленных целей и задач и ресурсных возможностей органов государственной власти субъекта РФ.

Оценка ресурсного потенциала органов власти субъекта РФ осуществляется, во-первых, с целью установить реальные возможности по достижению ставящихся целей, во-вторых, с целью определить степень и границы участия других (федеральных и муниципальных органов власти) уровней власти.

Анализу и оценке подлежат:

· Бюджетные возможности и ограничения;

· Организационные возможности и ограничения;

· Возможности выстраивать взаимодействие с бизнесом и крупными общественными субъектами на территории области.

3. Разработку системы мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач, осуществляемых на уровне органов государственного управления субъекта РФ, включающих:

· Формирование институтов;

· Развитие организационных возможностей;

· Разработка и реализация проектов и программ;

· Расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств.

4. Установление общих параметров бюджетного финансирования мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач.

В Стратегии должны содержаться указания на основные механизмы реализации, такие как:

· Экономическая политика органов власти субъекта РФ;

· Бюджет субъекта РФ;

· Механизм частно-государственного партнерства;

· Региональные целевые программы;

· Система ФЦП-ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования из средств федерального бюджета.

Кроме того, Стратегия должна содержать Систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ с установленными целевыми показателями на период первых 3 лет. Система индикативных показателей разрабатывается как инструмент контроля, количественной оценки и управления деятельностью органов государственной власти субъекта РФ по реализации мер государственного управления, предусмотренных Стратегией. Система показателей должна согласовываться с целями и задачами, реализуемыми органами государственной власти региона. Целевые показатели должны устанавливаться на трехлетний период и в дальнейшем должны учитываться при формировании среднесрочной программы социально-экономического развития региона.

В рамках Стратегии (общие параметры бюджетного финансирования) должны устанавливаться лимиты финансирования, которые следует разделять по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления. Они должны задавать общие рамочные условия для среднесрочных программ социально-экономического развития, трехлетних финансовых планов (1+2 года) и бюджетного процесса, ориентированного на результат (БОР), и могут являться основанием для ведения переговоров о включении отдельных мер и проектов в план финансирования из средств ФЦП, ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования федерального бюджета.

Лимиты финансирования утверждаются региональными органами законодательной власти и согласуются с органами федеральной власти. Их нарушение в процессе реализации Стратегии должно вести к корректировке Стратегии. Процедура корректировки предполагает анализ причин и факторов, действие которых привело к нарушению установленных лимитов, и согласование и утверждение скорректированных содержательных частей и лимитов с региональными и федеральными органами власти.

Стратегия может согласовываться с крупнейшими налогоплательщиками региона и должна утверждаться органами власти субъекта РФ.

Стратегия представляется и согласуется на Межведомственной комиссии (МВК) при Министерстве регионального развития РФ. МВК дает оценку Стратегии на основании следующих критериев:

· Качество проработки основных проблем социально-экономического развития региона, оценки внешних и внутренних факторов и сценарного анализа;

· Соответствие приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти региона по реализации Стратегии выявленным приоритетным направлениям развития региона в целом;

· Качество оценки основных ограничений и адекватности ресурсов, доступных органам государственной власти региона, целям и задачам, декларируемым в рамках Стратегии.

· Степень согласования Стратегии с отраслевыми стратегиями и соседними субъектами МВК может рассматривать и согласовывать возможное финансовое участие федерального бюджета. Стратегия представляется Правительственной комиссии при Премьер-министре РФ.

По итогам согласования документа с органами федеральной власти Стратегия может являться основанием для заявок региональных органов власти на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из средств федерального бюджета (Федеральные целевые программы, Федеральные адресные инвестиционные программы, Инвестиционный фонд, программа развития Особых экономических зон и пр.)

Внедрение представленных стандартов в практику регионального планирования представляется нам эффективным и перспективным.

1.3 Государственное регулирование регионального развития в РФ

Особенности нашей страны (ее масштабы, региональное многообразие, состояние переходной экономики и др.) требуют более активной, по сравнению с типичной мировой практикой деятельности государства по устранению диспропорций в национальном экономическом пространстве, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов и страны в целом.

Все направления и формы государственного регулирования, деятельность практически всех государственных институтов в какой-то степени оказывают воздействие на конкретные регионы, даже когда напрямую такие задачи не ставятся. Но эти отдельные взаимодействия для хотя бы некоторых регионов могут оказываться несовместимыми или неэффективными. Поэтому в России необходима (отнюдь не в меньшей степени, чем в других странах) синтетическая подсистема государственного регулирования - региональная политика, ориентированная на достижение определенных целей регионального и территориального (пространственного) развития. Такое понимание места региональной политики в системе государственного регулирования общепринято в мировой практике.

В соответствии с указом Президента "Об основных положениях региональной политики в РФ", региональная политика - это система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Предметом федеральной региональной политики являются территориальные проблемы национальной экономики (в т.ч. межрегиональные), отношения центра с субъектами федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться в решение проблем "малых" регионов, являющихся частями субъектов федерации, если они имеют федеральную значимость. Примерами являются ликвидация чрезвычайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сырья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и т.п.

Предмет субфедеральной региональной политики - это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление депрессивного состояния малых городов и т.п.), регулирование отношений субъекта федерации с муниципальными образованиями. Муниципальные власти являются субъектами региональной политики, в компетенции которых находится широкий круг вопросов территориальной организации хозяйства и жизнедеятельности. Однако в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в структуру государственного управления.

Актуальность разработки новой государственной политики регионального развития для РФ определяется тем, что на протяжении последних 10-15 лет был потерян контроль над процессами пространственного и/или территориального развития страны.

При сохранении инерционного сценария развития системы управления региональные власти рискуют в отношении подведомственной им территории постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития экономики, в обузу для тех, кто самостоятельно вписался или пытается вписаться в систему глобальных обменов на открытом рынке. Регионов, так или иначе интегрировавшихся в глобальный рынок, а потому интенсивно развивающихся, в настоящее время в России практически нет. Исключение составляет Московская агломерация и, может быть, благодаря прямым усилиям президентской команды в последние годы -- Санкт-Петербург.

При этом данные регионы не в состоянии выполнить функции девелоперов (способствовать развитию) для всех остальных регионов страны.

Очевидно, что в сложившейся ситуации для российского государства особую актуальность приобретает вопрос о новой политике регионального развития: в чем ее суть, каковы механизмы реализации, какие проекты должны быть реализованы уже в ближайшее время?

Подчеркнем, что актуальность данного вопроса существует не только для регионального, но и для федерального уровня. Федеральные власти постепенно утрачивают механизмы работы с территориями: старые -- в виде масштабных инвестиционных проектов развития физических инфраструктур (строительство железных дорог, "ГОЭЛРО", так называемое "размещение производительных сил" и пр.) уже не работают, а новые не найдены. Механизмы "федеральных целевых программ" не работают. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшихся к глобальному рынку субъектов -- крупные корпорации -- как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 90-х годов, не оправдывается. Можно предположить, что, несмотря на усилия силовых структур, крупные российские корпорации в ускоренном темпе будут и дальше преобразовываться в ТНК, становясь неуправляемыми ("неуловимыми") для национального правительства.

Если федеральная власть в ближайшие годы не определит параметров новой региональной политики в стране, то уже через 2-3 года она столкнется с тем, что диспропорции в уровне и темпах развития отдельных территорий России могут привести к утрате в долгосрочной перспективе экономического контроля над наиболее отдаленными от Москвы и, одновременно, наиболее вовлеченными в процессы мировой интеграции землями.

Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост дал государству необходимые ресурсы для реализации политики выравнивания социально-экономического развития регионов. Сегодня можно констатировать, что административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания.

Для российского государства в сфере региональной политики возник целый ряд новых проблем:

1. Политика выравнивания социально-экономического развития регионов, характерная для эпохи первичной индустриализации, и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов, предназначенных для выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая концентрацию рабочей силы, была заменена на политику выравнивания последствий открытия внутреннего рынка.

Бюджетное выравнивание отстающих в адаптации к рыночным условиям регионов не привело к ожидаемым результатам.

Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.

2. Для управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно.

Во-первых, проведение административной реформы и внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне государственной власти. В силу это трудно определить качество регионального управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их связанность с действиями органов государственной власти.

Во-вторых, отсутствует признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по отношению к ним параметры государственной политики.

В-третьих, отсутствуют механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают этой задачи.

В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны, призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП, сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон.

В-пятых, различные аспекты деятельности территориального планирования "разнесены" по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы.

В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе. Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять свою регулирующую функцию. В современных условиях, разработанная в 1994 году Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.

3. Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России, сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы. Так, в мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными. Принимаемая в стране форма освоения территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и безопасность России и ее отдельных территорий.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

2.1 Методы стратегического планирования регионального развития, используемые на федеральном уровне

В начале 30-х годов проведенная в СССР административно-территориальная реформа разукрупнила существовавшие "большие" края и области (например, Сибирский край в 1930 г.), что породило долговременный феномен узкой территориально-отраслевой специализации вновь созданных областей и краев. Возник перевес отраслевого управления экономикой над региональным, вертикальных, иерархически организованных властных отношений над горизонтальными, социально-территориальными. Сами регионы оказались лишены способности влиять на принятие экономических решений и планировать свое развитие. На тот момент имела место модель "регион для страны".

В Советском союзе планирование социально-экономического развития территорий осуществлялось, централизовано Государственным плановым комитетом СССР.

В соответствии с положением о государственном плановом комитете от 10 марта 1983 г. в государственных планах должны предусматриваться наиболее эффективные пути достижения высоких конечных народнохозяйственных результатов, решение крупных народнохозяйственных задач, правильное сочетание отраслевого и территориального развития, реализация целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и важнейших территориально-производственных комплексов.

На Госплан возлагались: подготовка проекта Комплексной программы научно-технического прогресса СССР на 20 лет (по пятилетиям); организация разработки республиканских целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, программ развития отдельных регионов и территориально - производственных комплексов); разработка научной базы планирования, методических указаний, показателей и форм для составления республиканских планов, изучение и обобщение практики планирования, организация обмена опытом в области планирования; разработка и представление в Совет Министров РСФСР схем развития и размещения производительных сил; составление в установленном порядке сводных пятилетних и годовых планов развития сельского хозяйства, планов по производству местных строительных материалов, выпуску товаров народного потребления, планов жилищно-коммунального и культурно-бытового строительства, осуществление контроля за выполнением указанных планов, а также многие другие задачи.

Постановление Совета Министров "О перестройке планирования и повышения роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования" содержало критику деятельности Госплана и положения по ее совершенствованию.

В частности было сказано, что: "Сложившаяся система планирования стала тормозом на пути перехода к экономическим методам управления, создания механизма ускорения, обеспечивающего развитие народного хозяйства преимущественно за счет качественных факторов. В плановой работе и деятельности Госплана СССР возникли серьезные недостатки. Госплан СССР стал на путь чрезмерной централизации в планировании, подмены деятельности министерств, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик, начал принимать на себя решение частных, оперативных вопросов, обрастать диспетчерскими функциями. Его усилия были сосредоточены главным образом на вопросах годового планирования в ущерб более глубокой проработке пятилетних планов и решению стратегических задач. Планы экономического и социального развития слабо базировались на крупных достижениях научно-технического прогресса, не обеспечивали опережающего роста наукоемких производств, ускорения технической реконструкции народного хозяйства. Недостаточно настойчиво проводилась линия на ресурсосбережение. В практике плановой работы сложилась явная недооценка развития социальной сферы. Ресурсы на эту цель предусматривались, как правило, по так называемому остаточному методу. Процессы производственного и социального развития не увязывались в планах воедино. Серьезные недостатки стали накапливаться в размещении производительных сил, нарушался принцип комплексного развития отдельных регионов, что во многом явилось следствием низкого уровня территориального планирования".

Однако положения данного постановления, касающиеся реорганизации деятельности Госплана так и не были реализованы в силу политических причин.

В начале 90-х годов, с переходом к рыночной либерализации, произошел распад системы жесткого централизованного контроля за экономикой и отмирание отраслевых управленческих вертикалей. Начинает формироваться модель "региона для себя" против ранее существующей модели "регион для страны".

На федеральном уровне было начато активное использование практики программирования регионального развития.

В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 г. были утверждены только две комплексные региональные программы: по Курильским островам и Республике Саха (Якутия). Нряду с ними были приняты региональные программы более узкой направленности и затрагивающие определенные аспекты регионального развития (например, "Дети Севера", программа экологического оздоровления территорий). Далее число принимаемых региональных программ стало быстро расти.

Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра - главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий.

На начало 2003 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывают более ? территории России и условно делятся на 4 группы:

1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов (суперпрограммы). К ним относятся Президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, Программа "Сибирь" (основные направления экономического и социального развития Сибири), Программа развития Северного Кавказа.

2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными программами реализуются специальные региональные программы, например "Сохранение и развитие исторического центра города Санкт-Петербурга", программы радиационной реабилитации отдельных зон и городов и т.п.

3. Программы развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы - 15 административных районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю.

4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей национальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья (в Красноярском крае), федеральная программа развития техноэкополиса Комсомольск-на-Амуре - Солнечный (в Хабаровском крае), программа развития города-курорта Сочи.

Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью была создана комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью, Курильским островам руководили специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха (Якутия) осуществляли Коллегия, Дирекция и Фонд Программы.

Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них - хронически недостаточное финансирование.

Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости являлась программа "Сибирь" на период до 2008 г. - около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г., объем необходимых средств на программу развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2008 гг. - 851 млрд. руб. в ценах 1998 г. Финансовые масштабы программ по отдельным субъектам федерации составляют, как правило, от 10 до 100 - 200 млрд. руб. (например, по Мордовии - 12,8, по Астраханской области - 28, по Краснодарскому краю - 138).

Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50 - 80%, затем снизилась до 20 - 25%, а в самых новых программах не превышает 8 - 10%. Фактически ни одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10 - 20%. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из региональных бюджетов и внебюджетных источников). На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.

В федеральном бюджете на 2003 г. ассигнования были выделены более чем 40 федеральным программам социально-экономического развития регионов.

К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

· выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

· отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, "наполнения" иностранных кредитных линий и т.д.);

· слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

· отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

· недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с ослаблением и устранением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время.

Во-первых, следует значительно сократить число принимаемых федеральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т.е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия. Особенно должно уменьшаться число федеральных программ для регионов - субъектов федерации; подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета. Федеральному центру, по-видимому, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов федерации.

При разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от непрограммных излишеств, сосредотачиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мультиплицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость затрат) должны создавать средства для последующих мероприятий программы.

Эффективность всей деятельности по разработке и реализации программ усилится в случае принятия закона о федеральных программах регионального развития.

В июне 2004 года к рассмотрению был предложен проект федерального закона "О федеральных целевых программах регионального развития". Однако данный законопроект так и не был принят.

Федеральные целевые программы развития регионов реализовывались на территории 51 субъекта Российской Федерации.

Опыт разработки и реализации программ показал, что наряду с положительными моментами развития регионов в них имеется много недостатков, таких, как размытость целей и неконкретность задач, отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за выполнение программ и т.д. Хроническое недофинансирование программ является и следствием, и причиной этих недостатков.

Можно констатировать, что ни одна из программ не была выполнена в полном объеме, как с точки зрения ее целей, так и перечня программных мероприятий, утвержденных на год.

В июне 1995 года был принят закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ", который определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития РФ и программ социально-экономического развития РФ, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

В октябре 2004 года была разработана федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2005 - 2010 годы, до 2015 года). Целью программы являлось сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 - в 2 раза.

Общий объем финансирования программы составил 66 323,3 млн. рублей.

Наиболее крупной Федеральной целевой программой экономического и социального развития Иркутской области являлась именно программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ".

Реализацию программы в Иркутской области в 2006-2007 гг. было направлено:

· 2007 год - 338,188 млн. рублей;

· 2006 год - 115 млн. рублей.

Однако программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации" наряду со многими другими ФЦП продемонстрировала свою неэффективность.

Поэтому в 2007 году на федеральном уровне происходит смена парадигмы регионального развития. Первое, что было сделано, образовано Министерство регионального развития (Минрегион).

В 2008г. Министерство регионального развития опубликовало "Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов РФ". Этот документ стал первой разработкой Федерального центра в области региональной политики. Несмотря на то, что Концепция - только проект, а собственно стратегию еще предстоит разработать, новая парадигма региональной политики уже сейчас прослеживается во многих решениях Федерального центра (финансирование проекта развития Нижнего Приангарья, создание особых экономических зон). Так что же является стержнем новой региональной политики государства?

В "Концепции социально-экономического развития регионов РФ" намечен переход от политики "выравнивания" к политике "поляризованного развития".

Основные моменты в политике "выравнивания":

· поддержка регионов, исходя из усредненного по стране социально-экономического потенциала;

· сохранение традиционной административно-территориальной структуры;

· равномерное распределение капвложений между территориями, нуждающимися в поддержке.

Политика поляризованного развития:

· создание регионов - "локомотивов роста", распространяющих экономический эффект на остальные территории;

· укрупнение юрисдикции для выделения опорных регионов, признание за ними особого статуса;

· направление капвложений на развитие связанности регионов с глобальной экономикой и друг с другом, выделение средств на конкурсной основе.

Концепция предполагает выделение шести-девяти регионов-"локомотивов роста", которые получат приоритетную федеральную поддержку в реализации инфраструктурных проектов, особый экономический и правовой статус, право на создание особых экономических зон, финансовую поддержку пилотных проектов и т.д.

Критерии отнесения региона к категории "опорных регионов":

· устойчивый рост пассажиро- и грузопотоков;

· наличие научно-образовательного центра федерального значения;

· сформированная стратегическая инициатива национального масштаба;

· высокий научно-технический, кадровый, социально-экономический потенциал;

· весомый вклад в ВВП страны;

· партнерство власти, бизнеса и общества;

· возможность стать девелопером для соседних территорий.

Иркутская область соответствует большинству перечисленных критериев. Прослеживается устойчивый рост грузопотоков; на территории области действуют НИИ и ВУЗы федерального значения; регион располагает высоким научно-техническим и кадровым потенциалом; ВРП на душу населения превышает среднероссийский уровень. Начинает налаживаться диалог власти, бизнеса и общества. Сформирована и региональная стратегическая инициатива национального масштаба - проект разработки Ковыктинского газоконденсатного месторождения, позволяющий газифицировать не только Иркутскую область, но территории Кемеровской области, Красноярского края, республики Хакасия. Подтвержденные запасы месторождения достаточны как для удовлетворения внутреннего спроса, так и для реализации экспортного проекта. Поэтапная разработка месторождения повысит конкурентоспособность всех регионов Восточной Сибири, улучшит качество жизни населения огромной территории, будет работать на развитее региональных химических и нефтехимических кластеров. Следовательно, Иркутская область может стать девелопером для соседних территорий.

Несомненно, политика выравнивания, проводимая в нашей стране долгие годы, показала свою несостоятельность, но и новая парадигма регионального развития, основанная на концепции "полюсов роста", имеет ряд недостатков.

Во-первых, для поддержки растущих потребностей "локомотивов роста" сократится финансирование отстающих территорий. В число проигравших попадут и "среднеразвитые" регионы. Возникает так называемая проблема территориальной несправедливости. Ее обострение порождает взаимную отчужденность и даже вражду отдельных частей страны. Начнутся лоббистские войны. По мнению Сергея Артоболевского (Институт географии РАН), "Помощь лишь районам-локомотивам, как основное направление региональной политики, - это удел богатых и гомогенных стран, и то лишь в определенные периоды их развития". Региональная политика должна базироваться на общественном согласии.

Во-вторых, разработчики стратегии считают, что достаточно вложить деньги в опорные регионы, а остальные регионы подтянутся автоматически. На самом деле при неразвитой инфраструктуре и слабых экономических связях между регионами эффект от региональной реформы может быть обратным - массовый отток рабочей силы и других ресурсов в успешные регионы.

В-третьих, поддержка отдельных субъектов федерации, отдельных отраслей или бизнес-структур подрывает конкуренцию, а, как известно, главной задачей государства в условиях рыночной экономики является как раз поддержание конкуренции. Возникает риск восстановления советской индустриальной политики в виде искусственно созданных ТПК.

В настоящее время на федеральном уровне уделяется все больше внимания развитию Сибири и Дальнего Востока.

В РФ существует огромный перекос в сторону западных территорий, как по количеству расселенного населения, так и по экономическому потенциалу. До поры до времени этот диспаритет не слишком волновал хорошо пристроившихся в столице чиновников. Но сохранение прежнего облика страны в виде гигантского головастика в новых условиях стало невозможно. "При наличии государства густонаселенного, соседнего нам, эта окраина не останется пустынной. В нее просочится иностранец, если раньше туда не придет русский, и это просачивание, господа, уже началось. Если мы будем спать летаргическим сном, то край этот будет пропитан чужими соками, и когда мы проснемся, может быть, оно кажется русским только по названию". Цитата взята из выступления премьер-министра Петра Столыпина в Госдуме в1908году.

Региональная политика центра по отношению к восточным территориям изменилась не только из-за опасности потерять собственные земли. Важно и другое: потенциал стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), в том числе Китая, можно с пользой использовать для развития собственной экономики. Попросту говоря, привлечь иностранные инвестиции. Сегодня вполне очевидно, что АТР еще как минимум 30лет останется главным полюсом мирового экономического роста. Уникальная близость Сибири к этому полюсу, а также ее транзитное положение между Европой и Азией создают важнейшие предпосылки для роста страны. Но чтобы выиграть в этой гонке, экономика России, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке, должна быть соразмерна экономическим показателям АТР.

Прежде всего, федеральный центр пошел по проторенному и уже однажды пройденному пути освоения минерально-сырьевых ресурсов, лежащих в недрах Сибири и Дальнего Востока.

Главным проектом новой сырьевой революции на востоке России призван стать нефтепровод Восточная Сибирь --Тихий океан (ВСТО), строительство которого началось в апреле прошлого года. Реализация масштабного даже по мировым меркам проекта ВСТО позволит России диверсифицировать экспортные поставки нефти, которые пока почти полностью уходят в Европу, что ставит страну в зависимость от Евросоюза. Диктовать собственные условия мы сможем только тогда, когда у российской нефти появится хотя бы еще один крупный покупатель. По оценкам Минпромэнерго, с запуском ВСТО Россия сможет занять до6,5% азиатского нефтяного рынка. Приоритетным направлением поставок станет Китай.

Кроме сырьевых и связанных сними проектов государство стало поддерживать и начинания в сфере инноваций и услуг. Инструментами приложения государственных инвестиций стали особые экономические зоны. Так, технико-внедренческая зона строится в Томской области. В конце прошлого года четыре региона Сибири победили в отборе проектов туристско-рекреационных зон. Поданным Фонда развития Иркутской области, на создание туристской инфраструктуры при затратах в4,3 млрд. рублей из консолидированного бюджета РФ регион планирует привлечь более 10,3 млрд. рублей частных инвестиций. Что должно привести к увеличению доли туристической отрасли в валовом региональном продукте области до3,5 - 4%, а также нарастить туристический поток до 1,5 млн. туристов в год и создать дополнительно 50тыс. рабочих мест.

Федеральным властям необходимо отказаться от стратегии развития Сибири и Дальнего Востока как сырьевого придатка и начать создавать образ восточного форпоста России как комфортного, перспективного и богатого места для жизни. Без подобной идеологии все попытки коренной экономической перестройки восточных регионов не будут иметь реальных положительных результатов.

2.2 Практика стратегического планирования социально-экономического развития Иркутской области

После относительно недолгого перерыва девяностых годов активизировалась работа по созданию планово-прогнозных документов, разрабатываемых и принимаемых на уровне субъектов Федерации и призванных влиять на развитие региона.

Этому способствует как деятельность сверху (например, распоряжение Правительства РФ от 14 июня 2004 года № 800-р "О мерах по совершенствованию деятельности по разработке, утверждению и реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ"), так и распространение относительно новых идей стратегического планирования "по горизонтали". Серьезный импульс территориальному стратегическому планированию дало появление в 1997 году Стратегического плана Санкт-Петербурга.

В 2006 году Ресурсным центром по стратегическому планированию при Леонтьевском центре был произведен обзор состояния стратегического планирования на уровне субъектов.

Из 43 регионов, по которым были собраны данные на тот момент:

· 15 (34,8%) имели Стратегию социально-экономического развития (из них 7 - и Стратегию, и Программу);

· 15 (34,8%) имели Концепцию социально-экономического развития (из них 8 - и Концепцию, и Программу);

· 13 имели только Программу социально-экономического развития.

При разработке документов во всех регионах применялись некоторые элементы технологии стратегического планирования. Реже всего использовались как раз те элементы, которые свидетельствую о "стратегичности" процесса стратегического программирования - вовлечение стейкхолдеров в процесс планирования, формулирование сценариев, SWOT-анализ, определение миссии, обсуждение с участием населения, создание структур для мониторинга (табл. 1). Весьма мало распространено было и пространственное планирование - всего в 13 регионах.

Таблица 1. Степень использования отдельных элементов стратегического планирования социально-экономического развития в регионах , %

Элемент (этап) стратегического планирования	Доля
Выявление и вовлечение стейкхолдеров в процесс стратегического планирования	50
Анализ конкурентных позиций региона	89
SWOT-анализ	57
Формулирование сценариев	53
Определение миссии региона	68
Обоснование главной цели развития и стратегических направлений	96
Подготовка частных стратегий, программ, проектов	24
Формирование системы задач и мер	86
Пространственное планирование	46
Обсуждение с участием населения	57
Создание организационных структур для мониторинга и реализации	61

На тот момент времени (2006 год) в большинстве исследуемых регионов, где стратегии были уже приняты, они, так или иначе, использовались в процессе управления. Многие регионы, в том числе и Иркутская область, формируют бюджет в соответствии со стратегическим планом и реализуют проекты и программы, предусмотренные стратегией.

Что касается согласования стратегий разных уровней, то почти во всех регионах существуют муниципальные образования, разрабатывающие и выполняющие свои стратегические планы, причем в Иркутской области таких муниципальных образований было больше половины их общего количества.

По итогам обзора были сделаны следующие выводы:

· Стратегический план или близкие по замыслу документы были разработаны почти во всех обследованных регионах.

· Во многих регионах не хватало специальных знаний для разработки стратегического плана, поэтому Стратегический план подменяется другими документами несколько иного качества и содержания (Концепции, Программы, Прогнозы социально-экономического развития).

· Не все регионы четко представляют себе пути достижения поставленных целей, как, собственно говоря, и сами цели.

· Выполнение выработанного плана контролируется во всех регионах. Во многих регионах созданы специальные подразделения для разработки, выполнения и мониторинга стратегии.

· Почти все регионы признают высокую полезность стратегического планирования и положительно оценивают его влияние на важнейшие параметры социально-экономического развития.

· Разработка Стратегии признается полезным инструментом также для согласования всей системы планово-прогнозных документов регионального и муниципального уровней.

· Многие регионы готовы получать знания по стратегическому планированию и обмениваться ими.

· Основными проблемами, с которыми столкнулись регионы при выработке стратегического плана, явились отсутствие нормативно-правовой базы для стратегического планирования, недостаток надежной информации, отсутствие методической литературы и специальных знаний, а также недостаток финансовых ресурсов.

В Иркутской области первым стратегическим документом можно считать Схему развития и размещения производительных сил Иркутской области на 1993 - 2003 гг. (Схема РиРПС 1993 - 2003 гг.) Данный документ обосновывает территориальную стратегию рационального освоения и использования ресурсного потенциала, развития и размещения комплексов взаимоувязанных производств на перспективу с целью повышения их эффективность. Схема не является стратегией социально-экономического развития, однако содержит в себе ее элементы.

В Схеме РиРПС 1993 - 2003 гг. выделялись приоритетные направления развития экономики области, такие как:

1. Реализация газохимического проекта.

2. Расширение масштабов добычи россыпного и организация освоения месторождений рудного золота.

3. Разведка и освоение месторождений алмазов.

4. Формирование Савинско-Онотского горнопромышленного узла по добыче и переработке нерудного сырья.

5. Освоение непромышленных и мелких месторождений угля, нефти, газа и конденсата для местных нужд.

6. Ускорение создания мощностей по глубокой механической переработке заготавливаемой в области древесины, развитие мебельного, домостроительного производств.

7. Организация финансово - промышленной группы на базе заводов, специализирующихся на радиоэлектронике для выпуска технически сложных товаров народного потребления и оборудования для отраслей специализации области.

8. Повышение урожайности и продуктивности, в первую очередь за счет внедрения высокоурожайных сортов и высокопродуктивных пород, и содействие со стороны местных органов власти развитию малых и средних мощностей для хранения и переработки продукции земледелия и животноводства с целью максимального удовлетворения потребностей населения области в высококачественных, полноценных продуктах питания.

9. Организация Верхнеленской транспортной компании на базе объединения акционерных предприятий речного флота, расположенных в Усть-Куте, Киренске, Алексеевке, Качуге, Жигалово.

Также в этой Схеме рассматривались организационные, управленческие и экономические аспекты ее реализации.

В 1997 году был принят областной закон № 35-оз "О системе прогнозирования и программе социально-экономического развития Иркутской области".

Этот закон определяет основные понятия, содержание системы прогнозирования социально-экономического развития Иркутской, а также общий порядок разработки ее отдельных составляющих.

В этом законе выделяются следующие основные понятия:

1. Прогноз - система социально-экономических показателей, основанная на научных методических разработках многовариантности возможного развития экономических объектов при разных предположениях относительно того, как будет развиваться экономика, и какие будут приниматься экономические меры.

2. Прогнозирование социально-экономического развития области - система научно-обоснованных разработок по направлениям социально-экономического развития области, учитывающая существующую государственную стратегию развития.

3. Концепция социально-экономического развития области - научно-обоснованная система взглядов и представлений на определенный период о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

4. Схема развития и размещения производительных сил - научно-аналитический документ, обосновывающий территориальную стратегию рационального освоения и использования ресурсного потенциала, развития и размещения комплексов взаимоувязанных производств на перспективу с целью повышения их эффективности.

5. Программа социально-экономического развития - комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных, финансовых мер, обеспечивающих объективное решение поставленных проблем, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам.

6. Баланс спроса и предложений - одновариантная взаимоувязанная система показателей предполагаемых объемов продажи материально-технических ресурсов, продукции и их потребности с учетом платежеспособного спроса.

Также в данном законе перечислены общие принципы разработки прогнозов социально-экономического развития области:

· единство политики и экономики (отражает социально-экономическую политику как Правительства Российской Федерации, так и субъекта Федерации);

· единство методических подходов и информационного обеспечения (обеспечивает единый подход к разработке показателей прогнозов с разным временным периодом);

· экономическое обоснование (проведение анализа на основе исследования существующих тенденций и факторов, что создает условия для обоснованного реалистичного выбора целей и путей их достижения, определения направлений реализации стоящих задач);

· вариантность (разработка нескольких различных возможных вариантов развития экономики, исходя из определенной экономической ситуации с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов);

· системность (комплексность) (охват всех отраслей, сфер хозяйственной деятельности, а также различных форм собственности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, достаточный для целостного представления о социально-экономической ситуации в перспективе и для принятия решений в области экономики, социальной и инновационной политики);

· преемственность и непрерывность (обеспечивает взаимосвязь всех видов прогнозов при их разработке в каждом временном периоде).

В том же 1997 году была принята Программа социально-экономического развития Иркутской области на 1997 год.

В документе перечислялись основные цели и задачи социально-экономической политики на 1997 год по сферам: социальная политика, охрана окружающей среды и рациональное природопользование, материальное производство, аграрная политика, институциональные преобразования, инвестиционная политика, финансово-бюджетная и налоговая политика, ценовая политика, внешнеэкономическая деятельность и межрегиональные связи, региональная политика, развитие совместного самоуправления, антимонопольная политика. Также в Программе были прописаны мероприятия по достижению основных социально-экономических показателей на 1997 год.

Этот документ нельзя считать стратегией, однако это была первая попытка комплексного планирования социально-экономического развития области на краткосрочный период - 1 год.

Затем лишь в 2005 году деятельность по планированию возобновилась: была принята Программа социально-экономического развития области до 2008 года.

Эта Программа по сути своей являлась комплексным стратегическим документом, определяющим развитие области на среднесрочную перспективу.

В основе разработки Программы лежал анализ социально-экономического развития области в динамике за несколько лет и в сравнении с динамикой развития регионов Сибирского федерального округа и Российской Федерации в целом.

Укрупненно вся социально-экономическая политика, проводимая администрацией области в соответствии с Программой, была разделена на пять основных направлений: социальная политика, экономическая политика, финансовая политика, инвестиционная политика и региональная политика. В рамках перечисленных направлений были обозначены конкретные разделы.

Общий запланированный объем финансирования Программы в ценах 2006 г. составил 86,45 млрд. руб., из них:

· федеральный бюджет - 5,76 млрд. руб. (6,7%);

· консолидированный бюджет Иркутской области - 11,16 млрд. руб. (12,9%);

· средства предприятий - 44,93 млрд. руб.(52,0%);

· заемные средства - 23,96 млрд. руб. (27,7%);

· другие источники - 0,64 млрд. руб. (0,7%);

· гарантии Правительства Российской Федерации - 2,3 млрд. руб.

Однако в 2006 году областные целевые программы были профинансированы на 62% от запланированного, не была осуществлена государственная поддержка ряда инвестиционных проектов в сфере сельского хозяйства. Основной упор при реализации инвестиционных задач Программы в 2006 году был сделан на строительство объектов социальной сферы, где удалось обеспечить финансирование в объеме, на 9,5% превышающем запланированный.

В 2006 году производственные организации области не смогли в полной мере реализовать поставленные перед ними задачи, несмотря на то, что при разработке Программы промышленные организации самостоятельно принимали на себя повышенные обязательства по достижению высоких темпов экономического роста. Так, провал произошел в работе легкой промышленности, снижение объемов производства отмечено также в электроэнергетике, угольной и пищевой промышленности.

Оценка результатов выполнения Программы производилась на основе сравнения фактически полученных показателей со значением индикаторов социально-экономического развития, утвержденных в Программе. Из 147 проанализированных показателей в 2006 году 106 показателей соответствовали или были лучше программных, 41 - хуже программных.

В 2007 году при доработке Программы в рамках рабочей группы была достигнута договоренность о необходимости выделения в самостоятельное приложение основных 32 индикаторов социально-экономического развития. По итогам оценки данных индикаторов в 2007 году можно сделать следующие выводы:

· были существенно превышены основные показатели, характеризующие достижение главной цели Программы - повышения уровня жизни населения: по итогам 2007 года среднемесячный денежный доход населения превысил запланированный на 8,4%, а среднемесячная начисленная заработная плата - на 3,6%;

· по ряду экономических показателей наблюдалось некоторое отставание от программных ориентиров, связанное с конъюнктурой на мировом рынке.

2008 год стал заключительным в реализации "Программы социально-экономического развития Иркутской области на 2005-2008 годы". Основные итоги реализации Программы в 2008 году свидетельствовали о выполнении поставленной социальной задачи - росте уровня и качества жизни населения, который был обеспечен в основном за счет роста уровня оплаты труда. Рост заработной платы носил интенсивный характер и сопровождался ростом производительности.

В то же время в экономической сфере результаты реализации Программы социально-экономического развития области до 2008 года были не так убедительны. Фактические данные по ряду экономических показателей значительно отстали от заложенных в Программе. Программа социально-экономического развития области до 2008 года не достигла главной экономической цели - перехода на инвестиционный путь развития. Экстенсивный путь развития сохранился, инвестиции направлялись только на поддержание существующих мощностей. В результате постепенно исчерпали себя внешние источники роста, связанные с девальвацией рубля, фактором импортозамещения и задействованием простаивавших ранее мощностей и использованием свободной рабочей силы.

Исходя из этих условий, а также в связи с вступлением А.Г. Тишанина в должность Губернатора Иркутской области, была разработана и утверждена Законом области от 26 октября 2009 №68-оз "Программа социально-экономического развития Иркутской области на 2009-2010 годы".

В новой Программе основной целью развития области было определено обеспечение устойчивого экономического и социального роста на основе мощной высокотехнологичной индустриальной базы по производству инновационной продукции. Кроме того, Программа предусматривает, что область должна стать опорным субъектом Российской Федерации на востоке Российской Федерации.

Перспективное развитие области может проходить по одному или комбинации трех основных сценариев, которые отличаются темпами экономического роста региона. Ориентиром был принят стратегический сценарий, предусматривающие наиболее интенсивный экономический рост, на основе развития высокотехнологичных производств.

Однако стратегия социально-экономического развития региона разрабатывается не только органами государственной власти.

Так в 2009 году Институтом региональной политики была разработана стратегия социально-экономического развития объединенной Иркутской области на период до 2010 и на перспективу до 2020 года (имеется ввиду объединение области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом).

Целью разработки этой стратегии было провозглашено выявление возможностей для динамичного развития региона, обеспечивающего существенное повышение качества жизни населения и выход Иркутской области в число лидирующих субъектов Российской Федерации.

В качестве ключевых направлений развития экономики объединенной Иркутской области в разрезе секторов экономики были выделены: освоение природно-ресурсного потенциала региона, развитие инновационной экономики и формирование современного туристско-рекреационного комплекса международного значения.

В данной стратегии выделяются следующие разделы:

1. Социально-экономическое положение региона и условия реализации стратегии.

2. Стратегические направления и принципы социально-экономического развития объединенной Иркутской области.

3. Развитие ключевых отраслей экономики объединенной Иркутской области и крупнейшие инвестиционные проекты.

4. Развитие инфраструктуры в объединенной Иркутской области.

5. Результаты и условия реализации крупнейших инвестиционных проектов на территории объединенной Иркутской области.

6. Создание условий для развития инновационной экономики.

7. Социальная политика в объединенной Иркутской области.

8. Региональные аспекты развития объединенной Иркутской области.

В стратегии развития объединенной предлагается видение региона в 2020 году:

· Северные территории являются центром добычи нефти и газа, а также золотодобычи.

· Среднее Приангарье - промышленный центр региона с алюминиевыми заводами в Братске и Тайшете, металлургическим заводом в Железногорске-Илимском, а также центрами заготовки и переработке леса в Усть-Куте и Усть-Илимске.

· Иркутское Присаянье - центр развития агропромышленного комплекса, нефтегазохимии, тепловой электроэнергетики (на угле и газе), а также импортозамещающего производства (сборка автомобилей, бытовой техники, производство стройматериалов, мебели).

· Внутренние территории - центр добычи газа и конденсата.

· Прибайкалье - межрегиональный инновационный и образовательный центр в Иркутске, а также рекреационная зона (водный и этнический туризм, горнолыжные центры).

В соответствии с данной стратегией, ключевым условием развития объединенной Иркутской области является развитие транспортной инфраструктуры, так как недостаточный уровень ее развития - один из факторов, сдерживающих экономическое развитие региона.

Ключевым механизмом реализации стратегии, по мнению ее разработчиков, должно быть частно-государственное партнерство. Пример соседнего Красноярского края, тоже ставшего на путь поглощения входящих в его состав округов и последующего развития экономики объединенного региона через развитие крупных инвестиционных проектов, убедительно доказывает важность частно-государственного партнерства для успешного регионального развития.

К числу ключевых отраслей экономики объединенной Иркутской области, имеющих наилучшие шансы для своего развития (помимо инфраструктурных отраслей), в стратегии развития объединенной области были отнесены:

· все основные подотрасли топливной промышленности - нефтяная, газовая, угольная;

· химическая и нефтехимическая промышленность;

· черная металлургия;

· цветная металлургия, представленная алюминиевой промышленностью и золотодобычей;

· лесной комплекс (лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность);

· туристско-рекреационный комплекс.

С некоторой долей условности к ключевым отраслям экономики объединенной Иркутской области также отнесли и агропромышленный комплекс - не в силу его высокого удельного веса в экономике региона в целом, а в силу значимости в точки зрения формирования потребительского рынка, развития сельской местности, преодоления кризиса в сельских районах, формирования конкурентоспособной экономики Усть-Ордынского Бурятского АО после объединения с Иркутской областью.

По мнению разработчиков уже к 2010 году начнет изменяться структура экономики Иркутской области, в 2020 году она станет принципиально иной, в том числе более диверсифицированной, что создаст условия для последующего устойчивого экономического роста региона.

Разработкой стратегии развития Иркутской области в настоящее время занимается Фонд "Центр стратегических разработок "Северо-Запад" (ЦСР "Северо-Запад").

Этим центром уже накоплен богатый опыт разработки стратегических планов развития регионов РФ.

С января 2010 стартовал новый проект Фонда: Стратегия социально-экономического развития Иркутской области на долгосрочную перспективу (до 2020 года). Программа социально-экономического развития Иркутской области на среднесрочную перспективу (на 2010-2011 годы). Заказчиком проекта является Фонд регионального развития Иркутской области.

26 февраля в Москве в представительстве Иркутской области прошла рабочая встреча, посвященная обсуждению Концепции Стратегии социально-экономического развития Иркутской области.

По итогам обсуждения концепция в целом была одобрена. Теперь на ее основе экспертами ЦСР "Северо-Запад" готовится текст областной Стратегии, включающий в себя анализ основных внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие региона в долгосрочной перспективе, выявление ключевых проблем и оценку ресурсов и возможностей развития региона.

В дальнейшем на основе этого анализа будут разрабатываться сценарии развития региона. Приоритетный сценарий определит стратегические цели и направления развития Иркутской области и подразумевает разработку комплекса масштабных стратегических проектов.

Стратегия и Программа социально-экономического развития Иркутской области будут разрабатываться с учетом формирования на территории региона Иркутской агломерации, объединяющей города Иркутск, Ангарск и Шелехов. В частности, в Стратегии будут рамочно определены перспективы и условия развития агломерации.

2.3 Современное состояние экономики Иркутской области и проблемы социально-экономического развития

Иркутская область занимает стратегически важное экономико-географическое положение в центре азиатской части России на пересечении торговых путей из центральных регионов России к странам Азиатско-Тихоокеанского бассейна. Площадь ее составляет 768 тысяч квадратных километров, численность постоянного населения - 2 миллиона 562 тысячи человек. В настоящее время на территории области имеется 36 муниципальных образований первого уровня и 355 муниципальных образований второго уровня. Центр области - город Иркутск, расположенный в 5042 км от Москвы, в городе проживает 582,8 тыс. жителей. Основными промышленными центрами области являются города: Ангарск, Шелехов, Братск, Усть-Илимск.

По богатству ресурсного потенциала область занимает одну из лидирующих позиций в России. Покрытие лесной растительностью составляет 82% территории области. В области сосредоточено 11% общероссийских запасов древесины. Разведаны крупные залежи золота, редких металлов, легкообогатимых железных руд, слюды, магнезита, талька, калийной и поваренной соли, цветных и поделочных камней.

Значительная часть ценных природных ресурсов сосредоточена на севере и северо-востоке области, что определяет хорошие перспективы развития малоосвоенных районов, привлечения квалифицированной рабочей силы.

Это один из немногих субъектов Российской Федерации, на территории которого имеются все виды собственных топливно-энергетических ресурсов - более 7% общероссийских запасов угля, столько же нефти и горючего газа, 10% гидроэнергоресурсов. На основе гидроэнергоресурсов реки Ангары создан крупнейший и самый эффективный в мире каскад ГЭС (Иркутская, Братская и Усть-Илимская). На территории области расположено одно из самых крупных в стране Ковыктинское газоконденсатное месторождение, Сухоложское месторождение рудного золота, Савинское месторождение магнезитов.

В области находится самый крупный в мире резервуар чистой пресной воды - озеро Байкал, что в перспективе может стать стратегическим конкурентным преимуществом для области.

Также в Иркутской области действуют мощные промышленные комплексы: топливно-энергетический, горно-добывающий, лесопромышленный, нефтехимический; особое развитие получила алюминиевая промышленность; высока роль машиностроения. В области производится 34% алюминия страны, более 50% пластмасс, около 30% целлюлозы, регион занимает 4 - 5 место по добыче золота. Это обусловливает высокую фондоемкость, а также высокую энергоемкость экономики. Износ основных фондов по промышленности составляет около 55%.

Через территорию области проходят основные транзитные и торговые пути: Транссибирская и Байкало-Амурская железнодорожные магистрали. Потенциал Байкало-Амурской железнодорожной магистрали в настоящее время остается в значительной мере неиспользованным. Толчком к ее развитию может послужить освоение находящихся в зоне магистрали крупных месторождений минерального сырья и организация производств по его глубокой переработке на севере области (на основе ресурсов гидроэнергии и газа).

Информация