Противоречия и конфликты в системе государственного управления. Пути их устранения и сглаживания

Федеральное агентство по образованию

Федеральное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования

Югорский государственный университет

Юридический факультет

Кафедра менеджмента

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ТЕМА: «Противоречия и конфликты в системе государственного управления и пути их устранения и сглаживания»

Выполнил: студент группы 7253

М.А. Демченко

Руководитель: к.э.н., ст. преподаватель

С.В. Горбунова

Ханты-Мансийск - 2010

Содержание

Введение

Глава 1. Конфликты и противоречия в системе государственного управления

1.1 Понятие и роль конфликтов и противоречий в системе государственного управления

1.2 Технологии прогнозирования, профилактики, контроля, сглаживания и урегулирования конфликтов в системе государственного управления

Глава 2. Конфликт интересов в системе государственного управления

2.1 Конфликт интересов, как один из наиболее распространенных видов конфликтов в системе государственной службы

2.2 Специфика «конфликта интересов» на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур

2.3 Комиссия, созданная внутри государственного органа власти, как один из методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Глава 3. Совершенствование методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

3.1 Проблемы по урегулированию конфликтов и противоречий в системе государственного управления

3.2 Рекомендации по совершенствованию методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, - если умело управлять конфликтами, возможно, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Эта тема поможет молодому специалисту, когда он столкнётся с данной проблемой в процессе своей будущей работы. В силу этого, более углубленное изучение данной проблемы поможет научиться бороться и предотвращать проблемы, связанные с конфликтными ситуациями.

Это одна из наиболее актуальных проблем сегодняшнего времени.

Целью исследования является анализ типичных конфликтных ситуаций, возникающих в системе государственного управления.

Для реализации поставленной цели были выдвинуты следующие задачи:

1. Рассмотреть подходы к пониманию феномена конфликтов и противоречий в системе государственного управления в отечественной и зарубежной науке.

2. Выявить специфические особенности, факторы, причины и типы конфликтных ситуаций в системе государственного управления.

3. Дать содержательную характеристику основным стратегиям и методам разрешения конфликтных ситуаций.

4. Раскрыть особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности государственных служащих на примере органов внутренних дел.

5. Внести предложения по совершенствованию механизма разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел.

Объект исследования - конфликты и противоречия в системе государственного управления.

Предмет исследования - формы, методы, способы урегулирования конфликтов, возникающих на государственной службе.

Структура данной работы включает в себя ведение, три главы, заключение.

Введение отражает актуальность исследуемой проблемы, цели и задачи работы, характеристику предмета, объекта исследования, его структуры, а также анализ той литературы, которая была использована в процессе исследования.

Впервой главе дана характеристика сущности конфликта с разных теоретических позиций, выделение основных подходов к классификации конфликта.

Во второй главе дано краткое исследование конфликтных ситуаций на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур.

В третьей главе представлены рекомендации по разрешению и урегулированию конфликтных ситуаций, возникающих в системе государственного управления.

В заключении даны основные выводы дипломной работы.

В ходе работы использовались следующие методы: описательный, сравнительный, системный. Описательный метод предусматривает конкретное теоретическое исследование конфликта с позиций сущности, возникновения и развития. С помощью этого метода исследуются важнейшие проблемы конфликтологии с позиций противоборства между отжившим старым и нарождающимся новым. Сравнительный учитывает важную особенность исследования: важные управленческие или социологические явления, как, например, социальный конфликт полнее раскрывает свое значение при сопоставлении ее с серией сходных явлений и фактов. Это ориентирует на изучение конкретных проявлений конфликта путем сопоставления их отдельных качеств, черт с показателями других однотипных явлений и процессов. Системный метод путем анализа структуры конфликта, составляющих ее элементов, присущих им взаимосвязей.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты РФ и ХМАО, публикации авторов по данной проблеме, учебные материалы, монографии.

Глава 1. Конфликты и противоречия в системе государственного управления

1.1 Понятие и роль конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Конфликт - столкновение противоположно направленных интересов, целей, желаний и позиций взаимодействующих субъектов. [8, с. 45].

Конфликтная ситуация - это наименьшая целостная неделимая часть конфликта, обладающая всеми его основными свойствами. [4, с. 70].

Структурные границы конфликтной ситуации определяются составом ее основных и второстепенных участников. Временные границы конфликтной ситуации определяются промежутком времени, в течение которого не происходит качественных изменений в объекте конфликта, составе его основных участников и характере их взаимодействия.

Конфликт играл и играет важную роль в жизни общества и в жизнедеятельности организации. В этой связи неудивительно, что изучение конфликтов - тема, которая привлекает внимание многих ученых. В психологии имеются значительные традиции в изучении конфликтов. Большой теоретический и эмпирический материал, накопленный за почти столетний период, отражается в многообразии подходов и теоретических платформ. Можно условно выделить 2 этапа в истории изучения конфликта: начала XX века- 50-е гг.; конец 50-х гг. - настоящее время. Основанием различения служит степень выделения проблемы конфликта из ряда других проблем, рассматриваемых психологией. В первой половине века конфликт не выделялся в отдельный объект исследования, а рассматривался как составная часть более широких концепций (например, в психоанализе или социометрии). Психологов интересовали либо последствия конфликтов, либо некоторые из причин, приводящие к нему, но не сам конфликт как центральное звено исследования. [3, с. 73].

Функции конфликта:

1. Деструктивные:

- выраженное негативное воздействие на психическое состояние его участников;

- психологическое и физическое насилие;

- сопровождается стрессом, резко возрастает вероятность заболеваний;

- истощение личностных ресурсов - материальных, духовных и жизненных сил в результате конфликтного взаимодействия;

- деструкция системы межличностных отношений, сложившихся между субъектами взаимодействия до его начала;

- формирует негативный образ другого - «образ врага», который способствует созданию негативной установки по отношению к оппоненту, готовности действовать в ущерб ему;

- негативное влияние на эффективность деятельности оппонентов;

- закрепляет в социальном опыте негативные способы решения противоречий;

- отрицательное влияние на развитие личности;

2. Конструктивные:

- устранение полностью или частично возникшие противоречия;

- позволяет участникам конфликта более глубоко оценить друг друга;

- позволяет ослабить психическую напряженность;

- служит источником развития личности и межличностных отношений;

- может улучшать качество индивидуальной деятельности;

- способствует повышению авторитета участника, отстаивавшего справедливые цели;

- служит одним из средств самоутверждения личности, формирования ее активной жизненной позиции.

Виды конфликта:

1. Сферы проявления конфликта:

- экономические;

- идеологические;

- социально-бытовые;

- семейно-бытовые;

2. Степень длительности и напряженности конфликта:

- бурные быстротекущие;

- острые длительные;

- слабовыраженные и вялотекущие;

- слабовыраженные и быстротекущие;

3. Субъекты конфликтного взаимодействия:

- внутриличностные конфликты;

- межличностные;

- конфликты «личность-группа»;

- межгрупповые;

4. Предмет конфликта:

- реалистичные (предметные) конфликты;

- нереалистичные (беспредметные);

Выделяют следующие причины конфликтов:

1. Объективные - те обстоятельства социального взаимодействия людей, которые привели к столкновению их интересов, мнений, установок и т. п. Объективные причины приводят к созданию предконфликтной обстановки - объективного компонента предконфликтной ситуации. Объективные причины настолько разнообразны, что пока не поддаются строгой классификации. К числу наиболее встречающихся можно отнести следующие:

- естественное столкновение значимых материальных и духовных интересов людей в процессе их жизнедеятельности;

- слабая разработанность правовых и других нормативных процедур разрешения социальных противоречий, возникающих в процессе взаимодействия людей;

- недостаток значимых для нормальной жизнедеятельности людей материальных и духовных благ;

- образ жизни многих россиян;

- достаточно устойчивые стереотипы межличностных и межгрупповых отношений граждан Российской Федерации, способствующие возникновению конфликтов;

2. Организационно-управленческие - обстоятельства, связанные с созданием, развитием и функционированием организаций, коллективов, групп. Можно выделить четыре типа подобных причин.

- Структурно-организационные - несоответствие структуры организации требованиям той деятельности, которой она занимается.

- Функционально-организационные вызваны неоптимальностью функциональных связей организации с внешней средой, между различными структурными элементами организации, между отдельными работниками.

- Личностно-функциональные - несоответствие или неполное соответствие работника по его профессиональным, нравственным и другим качествам требованиям занимаемой должности.

- Ситуативно-управленческие - обусловлены ошибками, допускаемыми руководителями и подчиненными в процессе решения управленческих и других задач.

3. Социально-психологические обусловлены непосредственным взаимодействием людей, фактором их включенности в социальные группы.

Основные причины конфликтов:

- возможные значительные потери и искажения информации в процессе межличностной и межгрупповой коммуникации.

- несбалансированное ролевое взаимодействие двух людей;

- непонимание людьми того, что при обсуждении проблемы несовпадение позиций может быть вызвано не принципиальным расхождением во взглядах, а подходом к проблеме с различных сторон.

- различия в способах оценки результатов деятельности и личности друг друга;

- психологическая несовместимость;

- напряженные межличностные отношения;

- внутригрупповой фаворитизм;

- конкурентный характер взаимодействия;

- ограниченные способности человека к децентрации;

- стремление к власти;

4. Личностные причины:

- субъективная оценка поведения партнера как недопустимого;

- низкая конфликтоустойчивость;

- завышенный уровень притязаний;

- низкий уровень социально-психологической компетентности;

- плохое развитие эмпатии;

- тип темперамента, акцентуации характера и др. [4, с. 70].

Выделяют следующие основные периоды и этапы развития конфликта:

Предконфликт (латентный период). Возникновение объективной проблемной ситуации - состоит в проявлении противоречия, которое еще не осознано и конфликтных действий нет. Осознание объективной проблемной ситуации. Реальность воспринимается как проблемная, возникает потребность принять меры для разрешения противоречия. Попытки сторон разрешить объективную проблемную ситуацию неконфликтным способом - заключается в разного рода информировании противостоящей стороны - убеждение, разъяснение, просьбы и т. д. Возникновение предконфликтной ситуации - воспринимается как наличие непосредственной угрозы безопасности одной из сторон взаимодействия или общественно важным интересам.

Собственно конфликт (открытый период). Инцидент- первое столкновение сторон, попытка с помощью силы решить проблему в свою пользу. Если задействованных одной из сторон ресурсов достаточно для перевеса соотношения сил в свою пользу, то инцидентом конфликт может и ограничиться. Эскалация - резкая интенсификация борьбы оппонентов. Сбалансированное противодействие - использование силовых методов не дает результатов, интенсивность борьбы снижается, но действия по достижению согласия еще не предпринимаются. Завершение конфликта - переход от конфликтного противодействия к поиску решения проблемы и прекращению конфликта по любым причинам.

Послеконфликтная ситуация. Частичная нормализация отношений - негативные эмоции не исчезли; происходит осмысление своей позиции, коррекция самооценок, уровней притязаний, отношения к партнеру. Полная нормализация отношений наступает при осознании сторонами важности дальнейшего конструктивного взаимодействия. Этому способствует преодоление негативных установок, продуктивное участие в совместной деятельности. Установление доверия. [1, с. 76].

Конфликтоустойчивость личности - специфическое проявление психологической устойчивости. Рассматривается, как способность человека оптимально организовать свое поведение в трудных ситуациях социального взаимодействия, бесконфликтно решать возникшие проблемы в отношениях с другими людьми. Структура конфликтоустойчивости: эмоциональный компонент отражает состояние личности в трудной ситуации, уровень и характер возбудимости психики, влияние на успешность общения; волевой компонент - способность личности к сознательной мобилизации сил в ситуации взаимодействия, к сознательному контролю и управлению собой, своим поведение и психическим состоянием; познавательный компонент - устойчивость функционирования познавательных процессов, невосприимчивость к провокационным действиям оппонента; мотивационный компонент - состояние внутренних побудительных сил, способствующих оптимальному поведению в трудной ситуации взаимодействия; психомоторный компонент обеспечивает правильность поведения и действий, их четкость и соответствие ситуации. Высокий уровень конфликтоустойчивости предполагает грамотные действия и поведение в конфликтных ситуациях, оптимизацию взаимодействия в конфликте, недопущение втягивания себя в его эскалацию, сосредоточение усилий на конструктивных действиях.

Стратегия поведения в конфликте рассматривается как ориентация личности (группы) по отношению к конфликту, установка на определенные формы поведения в ситуации конфликта.

В принципе любой реальный конфликт уникален с точки зрения, как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации последних, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее, в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных здесь идеальных, чистых типов конфликтов:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами);

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов;

3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления;

4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления;

5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений;

6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.

Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы. Иными словами, в данном случае мы имеем конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой - нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность).

На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции исполнительных, а другие - наоборот). Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации). [4, с. 70].

Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере, теоретически, может стать падение существующего режима. Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение даже малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.

Следует иметь ввиду и то, что в настоящее время немало высших и средних чиновников центральных органов государственного управления по долгу службы вынуждены решать не только сугубо административные, но и политические задачи. По сути дела подобные чиновники де-факто исполняют функции политической элиты. Макроэкономические подходы в их деятельности естественным образом переплетены с политическими. В результате в сложноорганизованных обществах объективно складываются механизмы, снижающие вероятность возникновения конфликтов между политическими и государственно-административными субъектами.

Конфликты между государственно-администратиаными структурами и организациями государственного и частного секторов, в свою очередь, можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.

В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Чаще всего подобные конфликты порождаются сложившейся системой хозяйствования и активностью групп интересов, представляющих различные категории госслужащих (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.

Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществлению финансового надзора и т.д.), монополизм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономической деятельности и т.п. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским обществом.

Нельзя, однако, сбрасывать со счета и тот факт, что ресурсные возможности частных финансовых структур способны заставить государство менять правила игры на экономическом рынке, корректировать свои обязательства перед партнерами и даже производить те или иные кадровые перестановки в правительстве. Подтверждением может случить сегодняшняя практика проведения залоговых аукционов и «вторая волна» приватизации госсобственности в России, в ходе которых государству нередко приходится идти на серьезные уступки мощным структурам частного сектора. [4, с. 70].

В целом же, урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических и социальных задач.

Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством наиболее характерны для государственно-административной сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

а) Конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Как верно заметил еще Б.Гурней, подобные противоречия «зачастую являются лишь отражением частичного противоречия целей, преследуемых правительством» (к числу которых относятся, с одной стороны, усиление могущества и престижа страны, а с другой - экономический рост и стабилизация экономической конъюнктуры) [35, с. 67]. Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы.

б) Борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует.

в) Противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерствами электронной промышленности, приборостроения и т.п.). (Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.)

Разновидностью вышеописанных, но при этом довольно специфическим видом противоречий, являются межуровневые конфликты, т.е. конфликты между центральными региональными и местными органами государственного управления. В основе таких конфликтов, различающихся как по масштабам, так и по остроте проявлений, лежат, прежде всего, специфические интересы населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления стимулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения («наверху» нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и местными органами.

При урегулировании межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов. И действительно, если неоправданное усиление полномочий нижестоящих органов провоцирует разночтения в использовании законов и распоряжений верхов (вплоть до их неадекватного применения), более того местные традиции и интересы пытаются доминировать в решении общегосударственных вопросов, то и чрезмерное возвышение центра создает не меньше проблем: местные особенности могут слабо или вообще не учитываться при решении конкретных вопросов даже тогда, когда это необходимо. Лучший способ урегулирования конфликтов рассматриваемого типа - упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции), налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.

Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты: а) между структурными звеньями и организацией в целом; б) между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами субъектов управления.

Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных (в т.ч. и организационно неоформленных) групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях ее структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи. Таким образом, помимо «естественных» противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией в целом.

Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений. Как одни, так и другие вечно обвиняют контрагентов в узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности, диктате и других грехах, свидетельствующих на деле лишь о том, что должностные руководители обоих подразделений пытаются усилить свою самостоятельность в рамках целого.

Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего обусловлено увеличением служб, где заняты специалисты, причем в ряде случаев на эти службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно, что такое количественное и функциональное расширение штабных структур ведет к фактическому ограничению прерогатив линейных руководителей, интенсифицируя трения между двумя типами подразделений. Усиление напряженности в их отношениях возникает, однако, и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами специалистов возлагается на администрацию, чему в немалой степени способствует явная перегрузка линейных руководителей.

По мнению многих ученых, преодолеть наиболее разрушительные последствия дивергенции целей, усилить совместимость групповых устремлений с целями всей организации можно за счет использования объединительных потенций руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп). Так, например, Р.Ликкерт считает, что руководящие структуры, выполняя «функцию соединительной оси», способны де-факто объединить разноречивые интенции конкурентов, т.е. совместить дифференциацию ролей с интеграцией целей. [17, с. 73].

И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных традиций, обычаев, ритуалов и т.п. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то подобные - культурные, по сути, конфликты могут стать одним из внутренних источников саморазвития организации и - при прочих равных - будут способствовать ее интеграции. Аналогичное воздействие оказывают и конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания служащих в неформальные группировки, отстаивающие цели и принципы организации в целом. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться на неформальные нормы, расходящиеся с целями организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для госучреждений последствия.

Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.

Источником обострения конфликтов между большими группами является накопление неудовлетворенности существующим положением дел, возрастанием притязаний, радикальное изменение самосознания и социального самочувствия. Как правило, сначала процесс накопления неудовлетворенности идет медленно и подспудно, пока не происходит некоторое событие, которое играет роль своего рода спускового механизма выводящего наружу это чувство неудовлетворенности. Неудовлетворенность, приобретающая открытую форму, стимулирует возникновение социального движения, в ходе которого выдвигаются лидеры, отрабатываются программы и лозунги, формируется идеология защиты интересов. На этом этапе конфликт становится открытым и необратимым. Он либо превращается в самостоятельный и постоянный компонент общественной жизни, либо завершается победой инициирующей стороны, либо решается на основе взаимных уступок сторон.

В рамках социально-конфликтологического анализа интересно рассмотреть взаимосвязи людей в рамках их отношений в производственном коллективе. Во-первых, это взаимосвязи функционального характера, определенные совместной трудовой деятельностью. Данные взаимосвязи носят как непосредственный, так и опосредованный характер. Во-вторых, это взаимосвязи, вытекающие из принадлежности работников к одному производственному коллективу. В-третьих, это взаимосвязи психологического характера, вызванные потребностями людей в общении. Исходя из указанных взаимосвязей, которые в норме должны иметь согласованный характер, выделены следующие основные типы конфликтов, нарушающих успешное осуществление соответствующей связи:

- конфликты, представляющие собой реакцию на препятствия достижению основных целей трудовой деятельности;

- конфликты, возникающие как реакция на препятствия достижению личных целей работников в рамках их совместной трудовой деятельности;

- конфликты, вытекающие из восприятия поведения членов коллектива как несоответствующего принятым социальным нормам совместной трудовой деятельности;

- сугубо личные конфликты между работниками, обусловленные несовместимостью индивидуальных психологических характеристик - резкими различиями потребностей, интересов, ценностных ориентаций, уровня культуры в целом Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. [17, с. 73].

В реальной деятельности коллективов чаще встречаются конфликты, представляющие собой сочетания нескольких из указанных типов.

По направлению конфликты делятся на горизонтальные (в которых не задействованы лица, находящиеся в подчинении друг друга), вертикальные (в которых участвуют лица, находящиеся в подчинении один у другого) и смешанные (представленные и «вертикальные», и «горизонтальные» составляющие). Конфликты, имеющие «вертикальный» характер, наиболее нежелательны для руководителя, так как его действия рассматриваются всеми сотрудниками через призму этого конфликта. И даже в случае полной объективности руководителя в любом его шаге будут видеть происки по отношению к его оппонентам. А поскольку подчиненным часто недостает информационности или компетентности, чтобы квалифицированно оценить действия руководства, то недопонимание компенсируется обычно домыслами. Наиболее распространены конфликты вертикальные и смешанные. Они в среднем составляют 70-80% от всех остальных [38, с. 43].

По значению для организации конфликты делятся на конструктивные и деструктивные. Конструктивный конфликт возникает, когда оппоненты не выходят за рамки этических норм, деловых отношений и разумных аргументов. Причинами являются обычно недостатки в организации деятельности и управления. Разрешение такого конфликта приводит к развитию отношений между людьми и развитию группы. Последствия такого конфликта являются функциональными и ведут к повышению эффективности организации.

Деструктивный конфликт возникает, когда одна из сторон жестко настаивает на своей позиции и не желает учитывать интересы другой стороны или всей организации в целом либо когда один из оппонентов прибегает к нравственно осуждаемым методам борьбы, стремится психологически подавить партнера. Последствия такого конфликта являются дисфункциональными и приводят к снижению личной удовлетворенности, группового сотрудничества и эффективности организации.

Внутриличностный конфликт выражается в форме борьбы мотивов внутри человека, сопровождаемой эмоциональной напряженностью. Одна из самых распространенных форм - ролевой конфликт: когда к одному человеку предъявляются противоречивые требования по поводу того, каким должен быть результат его работы. Внутриличностный конфликт возникает и в результате того, что требования не согласуются с личными ценностями, а также является ответом на рабочую перегрузку или недогрузку. Последнее связано с низкой степенью удовлетворенности работой.

Межличностный конфликт, самый распространенный, возникает там, где сталкиваются разные школы, манеры поведения, их может питать и желание получить что-то, неподкрепленное соответствующими возможностями. В организации межличностный конфликт - это чаще всего борьба руководителя за ограниченные ресурсы, капитал или рабочую силу, время использования оборудования или одобрение проекта; эта борьба за власть, привилегии; это столкновение различных точек зрения в решениях проблем, различных приоритетов.

Конфликт между личностью и группой может возникнуть, если личность займет позицию, отличающуюся от позиции группы. В процессе функционирования группы вырабатываются групповые нормы, стандартные правила поведения, которых придерживаются ее участники, но в организации люди взаимодействуют непосредственно друг с другом не только как функционеры организации. Возникают отношения, нерегламентированные никакими инструкциями. Соблюдение групповых норм обеспечивает принятие или не принятие индивида группой. Межгрупповой конфликт часто возникает из-за отсутствия четкого согласования функций и графиков работы между подразделениями. Причиной может послужить и дефицит ресурсов: материалов, информации, нового оборудования, времени и т. д. Межгрупповые конфликты возникают и между неформальными группами в организации.

Конфликты способствуют развитию и изменению в организации, так как открывают недостатки в организации, выявляют противоречия. Конфликт вносит вклад в структурирование организации, определяя положение различных подгрупп внутри системы, их функции и распределяя позиции власти между ними. Они помогают снизить сопротивление изменениям, способствуют поддержанию динамического равновесия и общественной стабильности. Причины вскрываются, а не уходят вглубь, где еще более усиливаются и разрушающее действуют на организацию. Конфликты могут также уменьшить возможности группового мышления и синдрома покорности, способствуют становлению групповой солидарности, что позволяет искоренить причины внутреннего разобщения и восстановить единство. Но необходимо отменить, что такое воздействие оказывают конфликты, затрагивающие только такие цели, ценности и интересы, которые не противоречат основам внутригрупповых отношений. В тенденции такие конфликты содействуют изменению внутригрупповых норм и отношений в соответствие с насущными потребностями отдельных индивидов или подгрупп. Также среди функциональных последствий конфликта следует указать получение новой информации об оппоненте, сплочение коллектива организации при противоборстве с внешним врагом, стимулирование к изменениям и развитию в межличностных отношениях в организации в целом.

Если не найти эффективного способа управления конфликтом, могут образоваться следующие дисфункциональные последствия, т. е. условия, мешающие достижению целей. Повышение эмоциональной и психологической напряженности в коллективе. Неудовлетворенность, плохое состояние духа и, как результат, рост текучести кадров и снижение производительности. Препятствие осуществлению перемен и внедрению нового. Сворачивание взаимодействия и общения между конфликтующими сторонами. Увеличение враждебности между конфликтующими сторонами по мере уменьшения и взаимодействия и общения. Крайне дисфункциональны эмоциональные, материальные затраты на участие в конфликте, снижение дисциплины, ухудшение социально-психологического климата в коллективе, представление о побежденных группах, как о врагах, чрезмерное увлечение процессом конфликтного взаимодействия в ущерб работе, сложное восстановление деловых отношений («шлейф конфликта»).

Конфликт внутри группы может способствовать ее сплочению или восстановлению внутреннего единства в том случае, если последнему угрожает вражда или антагонизм членов группы. Вместе с тем далеко не все разновидности конфликта благоприятны для внутригрупповой структуры, равно как не во всякой группе могут найти применение объединяющие функции конфликта. Та или иная роль конфликта во внутригрупповой адаптации зависит от характера проблем и разногласий, составляющих предмет спора, а также от типа социальной структуры, в рамках которой протекает конфликт. Однако виды конфликтов и типы социальных структур сами по себе не являются независимыми переменными.

Внутренние социальные конфликты, затрагивающие только цели, ценности и интересы, которые не противоречат принятым основам внутригрупповых отношений, как правило, носят функционально позитивный характер. В тенденции такие конфликты содействуют изменению внутригрупповых норм и отношений в соответствии с насущными потребностями отдельных индивидов или подгрупп. Если же противоборствующие стороны не разделяют более ценностей, на которых базировалась законность данной системы, то внутренний конфликт несет в себе опасность распада социальной структуры.

Таким образом, из вышеизложенного видно, что конфликтные ситуации, протекающие в современных организациях, несколько отличаются от тех конфликтов, которые протекали в прошлом. Происходит смена ценностей и целей в организациях, смена механизмов поведения работников и схем поведения руководителей, а значит, меняются и формы протекания конфликтов в организациях и механизмы их решения. Однако ряд причинных условий возникновения конфликта остаются с течением времени неизменными: конфликт из-за ресурсов, из-за нехватки-недостаточности-искажения информации, межличностный конфликт. Конфликт в организациях может привести как к улучшению функционирования организации в целом (ее отделов в частности), так и к распаду организационной структуры, прекращению деятельности организации (в соответствии с ее целями и задачами). Учитывая, что механизм зарождения и протекания конфликтных ситуаций в организациях довольно хорошо изучен, встает вопрос, возможно ли влиять на механизм протекания конфликтной ситуации в организации?

В общем виде в возникновении конфликтов можно выделить две стороны - объективную и субъективную. Значительная часть конфликтов представляет собой результат объективных, не зависящих от воли конфликтующих сторон противоречий.

Объективное начало в возникновении конфликтов связано со сложной, противоречивой ситуацией. Нечеткое разделение полномочий, функций, ответственности, нехватка ресурсов объективно являются предпосылками для возникновения конфликтных ситуаций. Работа в таких неопределенных условиях, независимо от персональных качеств служащих и отношений в коллективе, увеличивает вероятность возникновения конфликтов. В многоуровневых системах управления со сложными отношениями и связями между элементами системы вероятность конфликтов значительно увеличивается. Отсутствие необходимой нормативной базы или ее несовершенство также вызывает увеличение числа конфликтов.

Объективность конфликтных ситуаций может быть подтверждена тем, что конфликт остается, несмотря на то, что работники на определенных должностях менялись. То есть независимо от конкретных особенностей людей, втянутых в конфликт, суть конфликта определялась той противоречивой ситуацией, в которой оказались его участники.

Устранение конфликтов, вызванных такими причинами, возможно только путем изменения объективной ситуации. В этих случаях конфликты выполняют своего рода сигнальную функцию, указывая на неблагополучие в системе управления. Полное отсутствие конфликтов внутри организации -- условие не только невозможное, но и часто нежелательное. Даже в организации, система управления которой построена наиболее эффективным образом, неизбежно будут возникать конфликты по поводу выбора целей и использования ограниченных ресурсов. Важно просто не допускать того, чтобы конфликты приводили к снижению эффективности управления. Рассматривая конфликты в муниципальном образовании с подобной точки зрения, можно отметить следующие положительные стороны конфликтов:

- получение информации о потребностях и интересах населения;

- создание и поддержание баланса сил в местном сообществе и в органах местного самоуправления;

- конфликты дают импульс нормотворчеству;

- конфликты способствуют созданию новых муниципальных служб, подразделений, реорганизации старых.

Конфликт от других отношений отличают следующие признаки:

- нарушены интересы хотя бы одной из сторон;

- противодействие складывающемуся положению вещей со стороны ущемленной стороны;

- сохранение существующего положения вещей приводит к тому, что совместная работа прекращается, либо снижается ее эффективность, риски возрастают.

Различают внешние и внутренние конфликты. Внешние конфликты порождаются столкновением интересов органов местного самоуправления с другими органами власти и организациями. Внутренние конфликты могут возникать вследствие противоречивости интересов отдельных подразделений, групп или личностей внутри муниципального образования. Причины этих конфликтов разнообразны: недостаточная мотивация, нерациональное распределение власти внутри организации, нарушение чьих-то интересов конкретным управленческим решением и др.

С точки зрения причин конфликтной ситуации выделяются:

- конфликт целей, при котором участвующие в нем стороны по-разному видят желаемое состояние или результат деятельности в будущем;

- конфликт понимания состоит в том, что взгляды, идеи участников конфликта по решаемой проблеме противоречивы, несовместимы;

- эмоциональный конфликт, наиболее трудноразрешимая форма, возникает, когда стороны испытывают личностные отрицательные чувства и эмоции.

Также можно выделить специфические конфликты, возникающие между различными уровнями управления из-за несовершенства российского законодательства, нераспределенности полномочий и др.

Конфликт оценки вклада порождается различной оценкой значимости вклада со стороны различных уровней власти в выполнение определенной государственной функции. Данная форма конфликта возникает при распределении ресурсов между уровнями управления, одновременно участвующими в решении определенной задачи. Также данный конфликт возникает при распределении ресурсов в пользу муниципальных образований со стороны вышестоящих уровней власти, когда передается одинаковый объем средств за неравный объем работ или выполнение одинаковой работы в неравных условиях. Такие конфликты могут возникать и между муниципальными службами, обслуживающими различные по площади участки или выполняющими одну и ту же работу, но в условиях различной сложности. Предупредить такие конфликты можно, дифференцируя оценку работы с учетом специфических условий.

Конфликты оценки значимости возникают при различной оценке органами управления разного уровня их влияния на возможность и эффективность работы какой-либо службы или выполнения определенной государственной функции. Такие конфликты связаны с уровнями и типами власти конфликтующих сторон. Причина конфликта обычно состоит в стремлении каждой из конфликтующих сторон увеличить причитающуюся ей долю доходов, например, в виде доли налогов, поступающих в бюджеты разного уровня.

Предупреждение таких конфликтов осуществляется распределением средств с учетом обеспечения воспроизводства ресурсов, находящихся во власти каждого из уровней управления, то есть распределение доходов должно быть пропорционально расходу ресурса, находящегося под контролем соответствующего уровня власти. Цели и критерии оценки решений должны находиться вне сфер прямого экономического интереса органов власти и отражать интересы развития общества в целом.

Возможно возникновение межличностного конфликта между двумя и более индивидуумами, находящимися в оппозиции друг к другу в отношении целей, ценностей, методов, решений, поведения. Масштаб подобных конфликтов может значительно возрасти, если конфликтуют руководители муниципальных организаций, служб, органов власти. Подобные конфликты могут решаться различными методами: путем ухода из конфликта, разрешения его силой, установлением сотрудничества, вхождением в положение противоположной стороны, нахождением компромисса.

В муниципальной организации, как и в любой другой, могут возникнуть карьерные конфликты при критическом рассогласовании профессиональных способностей и должности индивида, в случаях, если профессиональные возможности служащего перерастают его должность, уменьшаются его возможности по реализации собственного потенциала, не удовлетворяются потребности индивида в уважении и самовыражении. Одновременно при этом снижается эффективность работы муниципальной организации в целом. Если определенную должность занимает служащий, профессиональные возможности которого не соответствуют его должности, эффективность также снижается, могут возрастать затраты и риски деятельности, порождаемые несоответствием квалификации служащего сложности решаемых им задач.

Могут возникать внутригрупповые или межгрупповые конфликты, обусловленные столкновением между частями или всеми членами группы, влияющее на результаты работы группы, службы или муниципального образования в целом.

Возникновение конфликта между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти, может быть обусловлено факторами, которые влияют на вертикальные связи в организационной структуре системы управления: цели, власть, полномочия, распределение ресурсов, функций и доходов, и др.

Конфликт между органами управления различных муниципальных образований чаще всего возникает из-за противоречия целей, различной оценки вклада или значимости. Для его решения обычно требуется вмешательство вышестоящих уровней управления. Подобные конфликты также могут возникать из-за неточности границ или по поводу наличия общей инфраструктуры. В таких случаях конфликтующие стороны могут сами придти к компромиссу путем заключения соглашения, регулирующего спорный вопрос.

С точки зрения причин выделяется три типа конфликтов:

1. Конфликт целей. Ситуация характеризуется тем, что участвующие в ней стороны по-разному видят желаемое состояние объекта в будущем.

2. Конфликт взглядов, когда участвующие стороны расходятся во взглядах, идеях и мыслях по решаемой проблеме.

3. Конфликт чувств, когда у участников различны чувства и эмоции, лежащие в основе их отношений друг с другом как личностей. Люди просто вызывают друг у друга раздражение стилем своего поведения, ведения дел, взаимодействия.

Причины возникновения конфликтных ситуаций в организации могут быть весьма разнообразны. К ним относятся:

1. Недостатки в организации производственных процессов, неблагоприятные условия труда, несовершенство форм его стимуляции.

2. Неправильные действия руководителя из-за отсутствия у него опыта (неумение распределить задание, неправильное использование системы стимулирования труда, неумение понять психологию подчиненного).

3. Недостатки стиля работы и неправильное поведение руководителя, столкновение со стереотипами, утвердившимися в сознании подчиненных под влиянием стиля работы прежних руководителей.

4. Расхождение мнений работников в оценке явлений производственной жизни.

5. Нарушение внутригрупповых норм поведения, распад коллектива на различные группировки, возникновение разногласий между разными категориями работников (например, «старожилами» и «новичками», выделение «незаменимых»).

6. Противоречия интересов людей, их функций в трудовой деятельности.

7. Несовместимость в силу личностных, социально-демографических (пол, возраст, социальное происхождение) различий. Личностные конфликты учащаются в однородных по полу коллективах, они в итоге затрагивают деловую сферу отношений сотрудников и перерастают в деловые конфликты, не способствуя развитию трудового коллектива

8. Личностные характеристики отдельных людей - специфические особенности поведения, отношения к труду и коллективу, черты характера.

В государственной или какой любой другой социальной сфере конфликты являют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов. Конфликт - это специфическая форма конкурентных интеракций сторон (двух или более), пытающихся защитить и реализовать свои интересы путем оспаривания интересов и статусов своих контрагентов. [39, с. 14].

Развернутое обоснование того фундаментального факта, что конфликт лежит в основе поведения групп и индивидов, трансформации общественных структур и развития социальных процессов, содержится в работах М.Вебера, К.Маркса, Л.Козера, Р.Дарендорфа и их последователей. Тем не менее, и сегодня некоторые ученые, рассуждающие в духе теории «человеческих отношений», оценивают конфликт как явление сугубо негативное, характерное лишь для «нездоровых организаций».

Согласится с такой позицией сложно. Разумеется, конфликт представляет собой тот механизм урегулирования человеческих проблем, который «порождает новые проблемы» и способствует нарастанию напряженности. Но такова уж природа человека, который не всегда может (или стремится) найти наиболее безболезненный способ взаимодействия с партнерами и, реагируя на тот или иной дисбаланс сил, нередко действует в ущерб собственным интересам. Еще Э.Дюркгейм говорил, что источники конфликтов по существу восходят к ориентациям и установкам человеческого сознания (весьма парадоксального и несовершенного!). Аналогичным образом трактуют конфликты и многие современные ученые, например, Д.Прюитт и Дж. Рубин, видя в них противоречия «воспринимаемых интересов», непосредственно обусловленные ценностями и установками субъектов. [17, с. 73].

Иными словами, было бы неверным рассматривать конфликты как показатель «болезни» организации или института, в том числе органов государственного управления. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, опосредующая различия статусов и интересов служащих, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения последних) неизбежно провоцируют конфликты, превращая их в органическую, а в известных случаях и определяющую форму человеческого поведения. Конечно, при отсутствии соответствующих навыков урегулирования разногласий подобные конфликты способны повлечь за собой разрушительные последствия. Однако, будучи взяты под контроль, они имеют и несомненные положительные стороны. Придавая управленческим процессам определенную динамику, они сигнализируют обществу о возникших диспропорциях, помогая, таким образом, предотвращать нежелательное развитие событий и - в конечном счете - дезинтеграцию механизмов регулирования макросоциальных отношений. Кроме того, конфронтация одних субъектов управления неизбежно предполагает их параллельное сотрудничество и кооперацию с другими участниками управленческих отношений, что благотворно влияет на структуризацию и рационализацию таких отношений.

Безусловно, в отдельные периоды конфликтные ситуации (например, по вопросам формирования бюджета, реорганизации государственного аппарата, связанной с перемещением значительного количества персонала, назначения лиц на ключевые посты в правительстве и т.д.) могут создавать значительную напряженность, обостряя отношения субъектов государственного управления. Но и в этих случаях открытое проявление существующих разногласий, явленное соперничество разнообразных сил значительно полезнее для оценки состояния и перспектив развития государства, чем латентное накопление недовольства и недопонимания, чреватое внезапными потрясениями. Таким образом, к конфликтам в системе управления государством следует относиться скорее как к позитивному, нежели как к деструктивному явлению (не забывая при этом, что позитивный характер конфликтов целиком и полностью определяется возможностями их выявления и урегулирования, сознательного недопущения людьми разрушительных последствий). Более того, можно согласиться с точкой зрения М.Фоллет, выдвинувшей идею «конструктивного конфликта» как некой социальной ценности, обогащающей участвующих в нем людей. [39, с. 16].

Как конкурирующее взаимодействие конфликт - по крайней мере, для открытых, выявленных противоречий - всегда воплощается в соответствующих формах поведения субъектов, чаще всего выраженных в асимметричных системах действий и контрдействий сторон, «объединенных противостоянием». В то же время выбор сторонами той или иной стратегии взаимоотношений, их готовность пойти на уступки или, напротив, предпринять наступательные действия, определение ими сроков вступления в противоборство и других важных параметров социальной активности, заставляют рассматривать конфликт как осознанное определение субъектом нужного типа поведения, совершаемого в конкретных социальных условиях. Поэтому развертывание конфликта неизбежно влияет на эволюцию ценностных структур сознания субъекта (в т.ч. связанных с оценкой собственных возможностей и намерений), будучи одновременно связано с особенностями социальной среды.

Понимание природы и характера взаимодействия этих двух основных составляющих конкурентного поведения людей позволяет детальнее представить себе особенности конфликтов, формирующихся в государственно-административной сфере, в частности, специфику их участников и конфликтного поля (т.е. причин конкуренции, типа противоречий и т.д.), а также динамику развертывания и технологии урегулирования. В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в данной сфере, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. Государственной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

Описанные выше особенности государственной сферы предполагают в основном сознательные поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов - ценностных. В силу этого, а также учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной среде существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также, безусловно, имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится «поступаться принципами» и стоять перед угрозой «потери лица».

Поэтому в данном измерении государственной сферы конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, государственно-административная сфера представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется инициировать конфликты. И вообще, на «глобальное» для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий, например, и противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями.

В то же время при всей видимости структурной целостности и упорядоченности системе государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в т.ч. и вышестоящих, органов управления; неистребимом дублировании управленческих функций различных государственных органов; хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; спариваний официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Учитывая же величину материальных ресурсов, перераспределяемых на государственном уровне, легко себе представить остроту и одновременно закамуфлированность, непроявленность для общественного мнения многих острейших противоречий в этой сфере.

Таким образом, государственная сфера представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления она отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими своих функций источника самодвижения и развития. С другой - будучи структурно и функционально раздробленной системой, сохраняющей свою целостность не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний, как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора, СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности - для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Из сказанного следует, что использование государственными структурами законодательно-правовых методов функционирования и типичный для них по преимуществу нормативный характер внешних и внутренних связей позволяет им при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в отношениях государства с обществом в целом. Так что сфера макроуправления лишь в редких случаях способна инициировать губительные для государства и социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия могут возникать здесь лишь в том случае, если стороны будут отходить от правовых и законодательных средств урегулирования спора. (Правомерность подобного утверждения прекрасно иллюстрируют события октября 1993 г. в России.) [12, с. 334].

В государственной сфере присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А.Раппопорта) - борьба, игра и спор. [29, с. 85].

Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены, прежде всего, различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. «естественными» причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в системе государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более, что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и соответствующие способы решения проблем невозможно). Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в государственно-административной сфере происходит, прежде всего, за счет тех «частичных технологий» (К.Поппер), которые предполагают целый комплекс мирных средств - от «взаимных уступок» и «позиционного торга» до «совместного выбора альтернатив» и «совместного конструирования будущего». Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные государственно-административные конфликты следует отнести к «конструктивным конфликтам», течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.

Таким образом, что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственной сфере в зоне, где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие стороны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности.

1.2 Технологии прогнозирования, профилактики, контроля, сглаживания и урегулирования конфликтов в системе государственного управления

Благодаря своему доминирующему положению руководство государственных учреждений выполняет роль своеобразного центра организации среды, сглаживающей течение служебных конфликтов (например, инициирует формирование различного рода комиссий, в т.ч. контролирующих соблюдение служащими норм профессиональных этических кодексов, служб психологической помощи персоналу и т.д.). В этом смысле нередко говорят об использовании руководством госучреждений стратегий «минимальной», «средней» и «максимальной» эффективности, предусматривающих соответственно эволюцию его усилий от конструирования тех или иных институциональных структур, призванных примирить соперничающие стороны, вплоть до создания и поддержания в государственном учреждении постоянного климата сотрудничества и взаимоподдержки служащих.

Прогнозирование конфликтов заключается в обоснованном предположении об их возможном будущем возникновении и особенностях развития. Оно основывается на научных исследованиях конфликтов, а также на практической деятельности по симптоматике и диагностике назревающих социальных противоречий. [42, с. 56].

Любая трудная ситуация взаимодействия - это ситуация неопределенности, поэтому прогноз ее развития значительно снижает величину этой неопределенности и повышает вероятность оптимального разрешения противоречия.

Чем значительнее ошибка в прогнозе развития ситуации, тем ниже эффективность разрешения противоречия между оппонентами.

Профилактика конфликтов заключается в такой организации жизнедеятельности субъектов социального взаимодействия, которая исключает или сводит к минимуму вероятность возникновения конфликтов между ними. [42, с. 56].

Деятельность по предупреждению конфликтов могут осуществлять сами участники социального взаимодействия, руководители организации, конфликтологи.

Объективные основные условия, способствующие профилактике деструктивных конфликтов:

- Создание благоприятных предпосылок для жизнедеятельности работников организации;

- Справедливое и гласное распределение материальных и духовных благ в коллективе;

- Разработка нормативных процедур разрешения типичных конфликтных ситуаций;

- Успокаивающая материальная среда, окружающая человека;

Организационно-управленческие факторы предупреждения конфликтов:

- структурно-организационные условия, связанные с периодическим приведением структуры, как организации, так и социальной группы в соответствие с решаемыми задачами;

- функционально-организационные условия - оптимизация функциональных взаимосвязей между структурными элементами организации и работниками;

- личностно-функциональные условия - учет соответствия работника максимальным требованиям, которые может предъявить к нему занимаемая должность;

- ситуативно-управленческие условия - принятие оптимальных управленческих решений и грамотная оценка результатов деятельности работников, особенно подчиненных.

Тот факт, что государство являет собой институциональное воплощение стремления к стабильности и порядку, придает поиску путей урегулирования (или разрешения) конфликтов в государственно-административной сфере особое значение. Если отвлечься от довольно нетипичных ситуаций, когда отдельные чиновники или структуры пытаются обострить имеющиеся конфликты в целях получения в будущем сомнительных дивидендов, то следует признать, что в своем большинстве государственные структуры заинтересованы в снижении остроты противоречий и выработке эффективных технологий их урегулирования и разрешения, причем поиск таких технологий, как правило, осуществляется в русле стратегии сотрудничества и компромиссов.

Учитывая наличие как бы двух групп противоречий, характеризующих конкурентное взаимодействие контрагентов в рамках служебных норм и статусов, с одной стороны, и вне сферы действия иерархических зависимостей - с другой, можно говорить и о двух типах урегулирования и разрешения конфликтов в государственно-административной сфере. Но прежде чем рассматривать различия между этими двумя типами технологий, следует сказать о том, что их объединяет, И в том, и в другом случае существует несколько вариантов осознанного отношения к конфликтам: конфликты можно вытеснить или переместить с одного уровня государственно-административной сферы на другой (например, федеральный центр может передать полномочия по разрешению спорной ситуации регионам); урегулировать, т.е. лишить наиболее острых и разрушительных для государственных органов управления проявлений; разрешить, уничтожив сами источники и причины противоречий; и подавить, не считаясь с формами и ресурсами сопротивления сторон.

Выбирая на определенных этапах и фазах развертывания противостояния ту или иную альтернативную стратегию, конкретные органы (структуры, отдельные руководители) могут прибегнуть к технологиям либо контроля, либо управления конфликтом. В первом случае основной упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их первичным анализом и попытками не допустить приобретения спором разрушительных форм) т.е. предотвратить перетекание конфликта от «кризиса к насилию» [38, с. 43].

Использование второго типа технологий требует значительно более существенной затраты энергии и ресурсов со стороны управляющего субъекта и предполагает осуществление конкретных процедур и действий по целенаправленной модификации поведения конфликтующих сторон и изменению внешней среды, окружения конфликта - проведение определенной информационной политики (ею может быть и дезинформация); формирование институциональных структур для ведения переговоров; привлечение дополнительных экономических ресурсов для примирения сторон и т.д.

Там, где конфликтное взаимодействие сторон прямо опосредовано иерархическими зависимостями и нормами служебных взаимоотношений, наиболее распространенными вариантами стратегии являются вытеснение и урегулирование. При этом чаще всего используется такой механизм, как арбитраж должностного лица (или органа), координирующего деятельность структур, где сложилась конфликтная ситуация. Полномочия вышестоящих органов позволяют им играть ведущую роль как при предупреждении конфликтов и контроле за их протеканием, так и при непосредственном урегулировании. Вертикальная соподчиненность органов управления не только ставит вышестоящие структуры в положение, позволяющее им предписывать конфликтующим сторонам стратегию и тактику действий, - от них зависит, будут ли стороны стремиться добиться максимальных преимуществ за счет контрагента или же пойдут ему на уступки, покинут ли зону конфликта или предпримут шаги по налаживанию сотрудничества. Главенствующие органы в состоянии переместить конфликт в другую область отношений сторон, вовлечь в него другие заинтересованные субъекты, предотвратить или изменить течение конфликта на любой стадии его развертывания. Более того, административный патронат может произвольно менять правила конкурентного взаимодействия сторон, и даже восприятие последними своих целей и интересов (например, за счет изменения целей организаций или оценки качественных показателей деятельности служащих).

Во внешней для конкретного госучреждения среде подобное купирование конфликтов, если не хватает сугубо административных рычагов воздействия, требует подключения органов политического управления, не заинтересованных в наличии сколь-нибудь значительной напряженности в государственном аппарате. Показательно, что при урегулировании конфликтов политические институты нередко прибегают к методам «конструирования общественного мнения», обеспечивающим создание выгодной для политической власти общественной атмосферы, которая используется для оказания дополнительного давления на противоборствующие стороны. При переплетении, напластовании различного рода конфликтов и разрастании напряженности, грозящей отклонением тех или иных управленческих структур от политического курса режима, вмешательство политических органов становится особенно необходимым.

Тем не менее, постоянное использование вертикальных методов урегулирования конфликтов имеет свои отрицательные стороны. Такого рода приемы правомерны лишь при урегулировании наиболее острых или потенциально разрушительных для государства противоречий. В иных случаях руководящим структурам следует поддерживать соперничество как один из важнейших внутренних источников развития системы управления. Конкуренция должна воспроизводиться как универсальный социальный механизм, способствующий улучшению работы звеньев и персонала управления, появлению новых перспектив, усилению внутренней энергетики государственно-административной сферы. Разумеется, различные виды соперничества не должны превращать государственные учреждения в арену ожесточенной борьбы подрывающей силу и целостность государства. Поэтому масштаб и формы применения методов административно-вертикального давления должны определяться спецификой конкретных конфликтов, адекватная оценка которых целиком и полностью зависит от искусства управляющих.

Что касается тех типов противоречий в государственной сфере, которые лишь косвенно опосредованы существующей нормативной системой, то они предполагают значительно более широкий диапазон действий по контролю и управлению течением конфликта. Следует, однако, учитывать, что в данном случае применение тех или иных технологий прямо зависит от различий в понимании самой процедуры сознательного регулирования подобных отношений. Среди имеющихся вариантов подхода к проблеме наибольшим влиянием пользуются инженерный, гуманитарный и собственно управленческий подходы. Согласно постулатам «инженерного» подхода, конфликт является той ситуацией, управление которой требует сознательной достройки (либо построения новых) организационных структур в сфере деятельности конкретных субъектов или в области их мышления. Со своей стороны, приверженцы «гуманитарной» парадигмы делают упор на активное сближение сторон-участников конфликта на основе широкого использования посредников, проведения всесторонних консультаций и экспертиз. Наконец, сторонники «управленческого» подхода видят решение проблемы в постановке перед конфликтующими сторонами таких специфических задач, которые бы сближали их позиции, позволяя при этом достигать собственные цели.

Но какой бы подход, ни использовался, все они предполагают решение ряда универсальных задач, к которым, в частности, относятся: предотвращение возникновения конфликта или его перехода в фазу, значительно увеличивающую социальную цену его урегулирования; выведение на поверхность всех латентных, теневых, неявных конфликтов, чтобы избежать внезапных, обвальных потрясений, на которые невозможно будет правильно и оперативно среагировать; минимизация степени социального возбуждения, вызываемого течением конфликта, в смежных областях жизни и деятельности с тем, чтобы не сдетонировать более широкие потрясения, на урегулирование которых потребуются дополнительные ресурсы и энергия.

На практике выбор управленческих технологий во многом определяется конкретной фазой развития конфликтного взаимодействия, что свидетельствует о необходимости определения этапов в управлении конфликтом. При выделении такого рода этапов некоторые специалисты считают возможным абстрагироваться от реального хода эволюции конфликта, предлагая следующую последовательность действий: институционализация (установление определенных, облегчающих контроль за развитием противоречий единых норм и стандартов поведения сторон); легитимизация (узаконение - в т.ч. и государственное - норм взаимодействия субъектов); структурирование конфликтующих групп (выделение ключевых фигур, излагающих позиции сторон-участников конфликта) и редукция (последовательное ослабление конкуренции за счет перевода противоречий на другой социальный или организационный уровни) [30, с. 211].

По мнению других, этапы в управлении конфликтом должны определяться, прежде всего, фазами естественного развития противоречий, и, следовательно, требуются особые технологии для фазы возникновения, развития и завершения конфликта [30, с. 211].

Подобный подход, как представляется, более обоснован, так как позволяет теснее увязывать управленческие технологии со спецификой конкретного конфликта и, в конечном счете, с эволюцией его наиболее важных показателей: "статуса и соотношения (баланса) сил" участников спора [30, с. 211].

Рассмотрим его поподробнее.

Согласно представлениям сторонников ориентации на естественное развитие противоречий, на стадии возникновения конфликта, прежде всего, требуется установить подлинные причины разногласий, отделив их от непосредственного повода; дать оценку характера конфликта; структурировать групповые позиции; определить правила и нормы взаимодействия сторон; создать благоприятные внешние условия для проистекания конфликта, а также решить целый ряд специальных технических проблем (обеспечить надлежащие материальные ресурсы для управления ситуацией, установить соответствующие коммуникации, подготовить кадры и т.д.). Второй этап предполагает отслеживание воздействующих на ситуацию факторов, число которых по мере развертывания конфликта постоянно возрастает. Расширяя информационное поле контроля, здесь необходимо уточнить образы и позиции конфликтующих сторон (а кое в чем и пересмотреть их по сравнению с начальным этапом действий); постараться проникнуть в подлинные замыслы контрагентов и раскрыть их возможную тактику; определить рамки допустимого вмешательства; оценить возможности партнеров и противников конфликтующих субъектов. Подобное расширение информационного поля позволит выявить новые обстоятельства, влияющие на «фоновые» (ценностные) и ситуативные представления противоборствующих сторон и их взаимоотношения с союзниками; скорректировать динамику так наз. приписывающего искажения, заставляющего стороны объяснять любые поступки контрагента злым умыслом, решить новые «технические» проблемы коммуникации. При этом главной задачей остается сближение позиций сторон и поиск средств целенаправленного влияния на их отношение друг к другу. Одновременно требуется совершенствовать организационную структуру управляющей системы, изменять способы коммуникационного взаимодействия, поддерживать действие правовых и моральных норм и т.д.

На завершающем этапе характер контролирующих процедур зависит, прежде всего, от того, по какому из двух сценариев пошло развитие событий: движется ли конфликт в направлении примирения сторон, либо, несмотря на все усилия, складывается тупиковая ситуация. (В последнем случае целесообразно повторить все описанные выше действия еще раз, учитывая изменение внешних и внутренних параметров развития конфликта.) Примирение конфликтующих сторон может иметь как принудительный, так и мирный характер и проявляться либо в разрешении спора, либо полном или частичном его урегулировании. Говоря о мирном урегулировании конфликта, следует назвать следующие формы (предполагающие и соответствующие процедуры) примирения: достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций; взаимные уступки, обусловленные истощением ресурсов одной или нескольких сторон; сближение позиций благодаря обретенному в ходе спора взаимному уважению и пониманию субъектами позиций друг друга. Принудительное же примирение предполагает обретение одной из сторон дополнительных ресурсов, обеспечивающих ей превосходство, или изоляцию, а то и полное «уничтожение» одного из соперников (например, увольнение человека или упразднение какого-либо ведомства).

Для того чтобы предупредить возникновение нежелательных конфликтов рекомендуется:

- оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;

- осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;

- включить в состав управленческого воздействия меры, снижающие вероятность возникновения как внешних, так и внутренних конфликтов;

- предусмотреть возможные методы для разрешения все же возникших конфликтов.

Для снижения интенсивности и разрешения выявленных конфликтов рекомендуется применять следующие меры:

- усиливать административное давление на конфликтующих со стороны высшего руководства;

- изменить порядок расходования или перераспределения ресурсов;

- изменить организационную структуру;

- осуществить более рациональное и эффективное распределение функций;

- вводить специальное интегрированное управленческое звено: общий руководитель, куратор и др.

Основным способом разрешения уже произошедших конфликтов являются переговоры, в ходе которых определяется предмет спора, выясняются позиции сторон. Успешные переговоры могут способствовать быстрому и оптимальному разрешению конфликта, неудачные существенно осложняют ситуацию, нагнетают напряженность в отношениях сторон.

Кроме того, для предупреждения конфликта можно использовать метод картографии конфликта. Суть этого метода состоит в графическом отображении составляющих конфликта, в последовательном анализе поведения участников конфликтного взаимодействия, в формулировании основной проблемы, потребностей и опасений участников, способов устранения причин, приведших к конфликту.

Суть ее в следующем:

- определите проблему конфликта в общих чертах. Например, при конфликте из-за объема выполняемых работ составьте диаграмму распределения нагрузки;

- выясните, кто вовлечен в конфликт (отдельные сотрудники, группы, отделы или организации);

- определите подлинные потребности и опасения каждого из главных участников конфликта.

Составление такой карты, по мнению специалистов, позволит:

1) ограничить дискуссию определенными формальными рамками, что в значительной степени поможет избежать чрезмерного проявления эмоций, так как во время составления карты люди могут сдерживать себя;

2) создать возможность совместного обсуждения проблемы, высказать людям их требования и желания;

3) уяснить как собственную точку зрения, так и точку зрения других;

4) создать атмосферу эмпатии, т.е. возможности увидеть проблему глазами других людей и признать мнения людей, считавших ранее, что они не были поняты;

5) выбрать новые пути разрешения конфликта.

Но прежде чем переходить к разрешению конфликта, постарайтесь ответить на следующие вопросы:

- хотите ли благоприятного исхода;

- что нужно сделать, чтобы лучше владеть своими эмоциями;

- как бы вы себя чувствовали на месте конфликтующих сторон;

- нужен ли посредник для разрешения конфликта;

- в какой атмосфере (ситуации) люди могли бы лучше открыться, найти общий язык и выработать собственные решения.

Работа состоит из нескольких этапов.

На первом этапе проблема описывается в общих чертах. Если, например, речь идет о несогласованности в работе, о том, что кто-то не «тянет лямку» вместе со всеми, то проблему можно отобразить как «распределение нагрузки». Если конфликт возник из-за отсутствия доверия между личностью и группой, то проблему можно выразить как «общение». На данном этапе важно определить саму природу конфликта, и пока не важно, что это не полностью отражает суть проблемы. Об этом - позже. Не следует определять проблему в форме двоякого выбора противоположностей «да или нет», целесообразно оставить возможность нахождения новых и оригинальных решений.

На втором этапе выявляются главные участники конфликта. В список можно ввести отдельные лица или целые команды, отделы, группы, организации. В той мере, в которой вовлеченные в конфликт люди имеют общие потребности по отношению к данному конфликту, их можно объединить вместе. Допускается также смерть групповых и личных категорий.

Третий этап предполагает перечисление основных потребностей и опасений, связанных с этой потребностью, всех основных участников конфликтного взаимодействия. Необходимо выяснить мотивы поведения, стоящие за позициями участников в данном вопросе. Поступки людей и их установки определяются их желаниями, потребностями, мотивами, которые необходимо установить.

Таким образом, комбинирование различных вариантов действий в соответствии с типом, временем и характером развития противоречий дает возможность не только контролировать и управлять течением конфликта, но и получить итоговые результаты, благотворно влияющие на управление всеми процессами в системе государственного управления. В своей работе каждому государственному или муниципальному служащему необходимо всегда помнить основные постулаты (утверждения), конечно же, более похожие на афоризмы, но достаточно действенные, которые помогут в недопущении конфликтной ситуации как в непосредственной рабочей деятельности, так и в других жизненных сферах.

Глава 2. Конфликт интересов в системе государственного управления

2.1 Конфликт интересов, как один из наиболее распространенных видов конфликтов в системе государственной службы

Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До тех пор понятие «конфликт интересов» присутствовало лишь в двух российских законах - о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг.

Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского/государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Можно дать и такое определение конфликта интересов:

Конфликт интересов - это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного служащего как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5, с. 15] сформулировал перечень требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, большое значение имеет статья 19 закона («Урегулирование конфликта интересов на государственной службе»), основанная на следующих принципах:

- обязанность государственного служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

- обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

- рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов, специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

- участие в работе таких комиссий, как государственных служащих, так и независимых экспертов (не менее ј от общего числа членов комиссии);

- единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

Проблема предотвращения и пресечения конфликтов интересов в системе государственной службы является одной из наиболее актуальных. Теоретическим вопросам и практическим аспектам борьбы с конфликтом интересом посвящены многочисленные исследования в различных отраслях наук: экономике, политологии, юриспруденции. В юридических науках можно выделить два важных направления, которые отличаются между собой методами нормативного воздействия на сферу регулируемых общественных отношений. Первый способ относится к предупредительным способам воздействия на общественные отношения, а второй - к методам пресечения конфликтов интересов и ответственности за коррупционные деяния. Исследованию различных аспектов нормативного правового регулирования методов пресечения конфликтов интересов, квалификации коррупционных деяний, которые являются уголовно наказуемыми, установления ответственности за коррупционные деяния посвящен обширный пласт работ специалистов по уголовному праву. Изложение проблематики этих исследований содержится в работах А.В. Куракина, С.П. Кушнеренко, В.Д. Пристанскова. [46, с. 25].

Таким образом, служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется в данном контексте знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но требований, предъявляемых к служебному поведению.

Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов для недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Предотвращение возникновения у государственного служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на государственную службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о государственным служащем, связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы

Таким образом, важно, чтобы сообщение о личной заинтересованности должно быть сделано государственным гражданским служащим до того, как его действия привели к возникновению конфликта интересов.

Проблема конфликта интересов в системе государственной службы Российской Федерации сегодня достаточно актуальна. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной гражданской службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной службы.

В социологическом контексте интерес - это «активная направленность человека на различные объекты, освоение которых оценивается им как благо». [25, с. 313].

Известно, что общество - это сложный социальный организм, состоящий из совокупности отношений взаимодействующих субъектов, которые имеют свои интересы, могущие не совпадать друг с другом.

Долгое время в отечественной науке известный приоритет общественных интересов часто толковался односторонне, как подчинение личных интересов групповым и общественным, либо личных и групповых - общественным, особенно когда последние всецело отождествлялись с государственными. Это приводило к тому, что приоритетными становились интересы государства, патерналистски обеспечивавшего соблюдение и определенный паритет интересов личности и общества в процессах достижения «светлого будущего». Между тем не только ущемление «личного» ради произвольно трактуемой с государственно-идеологических позиций «общественной» пользы, но и нарушение равенства в отношениях между социальными субъектами наносит ощутимый ущерб подлинным интересам и общества, и государства, и отдельной личности.

Демократические принципы отношений личности, общества и государства, взаимодействия и согласования их интересов исходят из качественно других постулатов, выработанных историческим развитием идеи свободы и ответственности. Личность в условиях нормальных экономических отношений, получая возможность свободно работать на себя, удовлетворять свои интересы и потребности, одновременно способствует удовлетворению потребностей и общества, и государства. Но никакая теория или концепция не должны преследовать цель заставить человека абсолютно все свои интересы подчинить обществу. В этом проявляется диалектика отношений личного и общественного: каждый человек преследует свой личный интерес, реализует свои собственные возможности для удовлетворения личных потребностей, но при этом каждый включен в общую систему социальных отношений, которая основана на интересах и личности, и общества, и государства, а ее функцией является удовлетворение потребностей всех включенных в нее субъектов.

В этих условиях личность обретает возможность неотчуждаемой трудовой деятельности и оказывается в обстоятельствах, объективно формирующих ее именно как гражданина нового, демократического общества. Это состояние единства и слитности личных и общественных интересов лишает его мотива жертвенности, говорящего о том, что гражданин демократического общества непременно должен жертвовать чем-то ради общественных интересов. Требовать от людей постоянной самоотверженности и самопожертвования, безоговорочного подчинения личных интересов общественному нельзя.

Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

Превалирование общественного интереса над личным может становиться лишь элементом экстремальной ситуации, а не повседневной нормой. В таком диалектическом взаимодействии и осуществляется интеграция общественного и личного, общественные интересы и потребности становятся личным делом каждого гражданина демократического общества. При возникновении противоречий между ними предпочтение следует отдать общественным интересам лишь постольку, поскольку в них действительно заключены коренные интересы и коллективов, и отдельных личностей.

Касаясь данного вопроса, Д.И. Менделеев отмечал, что интересы общие, вечные зачастую не совпадают с личными и временными, нередко одни противоречат другим, и если их нельзя примирить, то следует отдавать предпочтение общим интересам. В этом, думается, и состоит подлинно диалектическое сочетание интересов в системе «личность - гражданское общество», в котором заложены серьезные резервы созидательной, трудовой, гражданской активности личностей и масс. [17, с. 73].

На этом основании следует отказаться от восприятия вертикальной (или жестко детерминированной) связи между личностью и гражданским обществом и признать «генетическую», взаимообусловливающую обоюдное существование связь этих общественных субъектов, выстроенную на основе равенства их по отношению друг к другу. Только при этом условии возможно удовлетворение интересов и потребностей и личности, и общества в целом, при котором отдельные граждане и их группы могли бы принимать непосредственное и заинтересованное участие в выработке важнейших социально-экономических и политических решений, касающихся интересов, как всех членов общества, так и отдельных групп и личностей.

Государственный служащий по роду своей деятельности, профессиональному положению в системе государственных властных отношений и своей принадлежности к социально-субъектной среде гражданского общества занимает особое место среди разнообразных носителей личных интересов. Прежде всего, объектом его интереса выступает должность, которая, с одной стороны, дает возможности проявления личностных и профессиональных качеств человека, приобретения общественного положения, социального статуса, а с другой - накладывает на него определенные обязанности и ответственность.

Но должность государственной гражданской службы является объектом интереса не только государственного служащего, но и государства, которое делегирует в пределы должностной компетенции часть своих управленческих функций, и общества, которое испытывает потребность в эффективном регулировании различного рода социальных взаимодействий и отношений во всех сферах жизнедеятельности, и отдельных граждан, их групп, ассоциаций и т.п., интересы и потребности которых разнообразны и носят частный характер и по отношению к обществу, и по отношению к государству.

Таким образом, должность государственной гражданской службы формирует вокруг себя такие основные субъекты интересов, как:

- государство в лице его институтов, органов власти и управления, отдельных уполномоченных организаций и т.д.; интерес государства проявляется в обеспечении эффективного исполнения государственных функций по всем направлениям государственной власти и управления;

- общество в лице различных институтов гражданского общества, взаимодействующих с институтами государства, в первую очередь с государственной гражданской службой как институтом государства, находящимся в непосредственном взаимодействии с общественными институтами и отдельными гражданами; интерес общества проявляется в непротиворечии государственного управления, деятельности государственных служащих общественным целям и потребностям;

- граждане, в том числе объединенные совместными экономическими, политическими, социальными и другими интересами в заинтересованные группы; это уровень частных интересов, которые могут, как совпадать с общественными и государственными интересами, так и идти с ними вразрез, создавая условия конфликтов, социальных угроз, нарушения законодательных и моральных норм;

- государственные служащие, которые по своему должностному положению обязаны соблюдать государственные и общественные интересы, и любое отклонение от этой нормы может расцениваться как должностной проступок или преступление; но в то же время государственная гражданская должность находится в структуре личностных интересов государственного служащего, в основе его социальных мотиваций, поступков.

Личностная мотивация, как известно, определяет тот вид профессиональной деятельности, которую выбирает для себя каждый человек. Государственная служба как объект профессиональной мотивации имеет особенные отличия, так как кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент. Поэтому гражданские качества, включая их морально-этические составляющие, гражданственность, осознанность человеком ценностей общественного блага и прогресса, должны быть одними из главных при его поступлении на государственную гражданскую службу.

Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. [39, с. 15].

Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

Следствием такой институциональной недостаточности являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

В то же время в российском обществе сложилось весьма терпимое отношение к нарушениям государственными служащими должностной этики, что также является следствием институциональной недостаточности, но уже в вопросах развития гражданского общества. Нет определенности в целях и задачах общественного развития, не определено значение общественной выгоды как основы общественного интереса, не показано место в нем интересов личности, того блага, которое получает частный человек от результатов общественного развития. В этих условиях даже неправомерное получение личной выгоды от использования служебного положения получает если не общественное одобрение, то, по крайней мере, понимание. Это приводит к тому, что конституционный принцип приоритета прав и свобод человека искажается и превращается в основание для проявлений вседозволенности, в базу ее оправдания и в массовом сознании, и в должностном поведении государственных служащих.

Отдельно следует выделить проблему институциональной обеспеченности государственной гражданской службы. Социологические исследования последнего десятилетия по вопросам функционирования и развития российской государственной службы постоянно показывали наличие серьезных проблем в законодательном закреплении основных ее принципов, согласующихся с нормами демократии, гражданственности, общественной морали, социальной ответственности и т.п. Очень много ожиданий связывалось с принятием и введением в действие федеральных законов, таких как: от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». [4, с. 13].

Проблема институциональной достаточности закона 79-ФЗ сегодня стоит достаточно остро. Например, в ст. 4 этого закона «Принципы гражданской службы» обозначен отход в сторону от субъектной принадлежности гражданской службы российскому государству и российской государственности. Многие ученые и руководители организаций государственной гражданской службы считают, что необходимо включить в данную статью в качестве исходного принципа служение государственного гражданского служащего интересам российского общества и государства. Отсутствует в этой статье и принцип патриотизма в деятельности государственного гражданского служащего. Для российской традиции более характерно соединение демократических основ государственной службы и гражданственности, патриотизма и профессионализма государственных служащих. Соблюдение этих принципов создаст благоприятную среду для предупреждения конфликтов интересов в системе государственной гражданской службы России.

Относительно собственно проблемы разрешения конфликтов интересов закон 79-ФЗ также не дает весомых оснований для оптимизма. Используемый в ст. 19 закона «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» термин «конфликт интересов» значительно снижает уровень и глубину моральной и профессиональной оценки такого опасного социального явления, как должностные злоупотребления, лежащие в основе множества коррупционных противозаконных действий государственных служащих. Статья должна содержать строгое определение приоритета общественных и государственных интересов над личными интересами государственного служащего (в силу специфики его гражданского и должностного положения) как обязательное условие прохождения государственной гражданской службы. Успешное разрешение конфликтов интересов на государственной гражданской службе будет возможно только после принятия антикоррупционного законодательства и закона о лоббизме в органах государственной власти, которые могут определить ту границу, за которой начинается конфликт интересов в системе государственной гражданской службы.

Институциональная слабость государства и общества дает возможность активно действовать с применением любых, в том числе и недозволенных, методов для достижения своих частных целей различным заинтересованным группам и отдельным лицам. Объектом их интересов становятся конкретные должностные лица, замещающие должности государственной гражданской службы. В данном случае источником конфликта личных интересов государственного гражданского служащего и интересов должности государственной гражданской службы (т.е. собственно государственных интересов) выступает третье лицо, как правило - представитель заинтересованных групп, но ответственность возлагается в первую очередь на государственного служащего, поскольку именно он совершает должностной проступок или преступление.

Все это говорит о том, что конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо, прежде всего, обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессиональной личности государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которой будут находиться принципы служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.

2.2 Специфика «конфликта интересов» на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур

Конфликтные ситуации наиболее часто встречаются в деятельности сотрудников ОВД. Причем конфликты здесь сложны и многообразны. Оскорбления и насилие над личностью, хулиганство, грабеж, убийство, сопротивление представителю власти и т.д. - все это примеры конфликтов, которыми обязаны заниматься работники милиции.

Вместе с тем воздействие экономической и политической ситуации, рост организованной преступности, недостаточный уровень социальной защищенности, низкий уровень заработной платы, изменения механизма предоставления льгот - все это создает в коллективах обстановку тревожности, раздражительности, повышенной конфликтности, что в свою очередь мешает качественно выполнять им свои служебные обязанности.

Особую остроту проблеме придает то, что сам характер конфликта и конфликтной ситуации меняется достаточно динамично и связан с изменениями в практической деятельности ОВД. Появляются новые типы конфликтов и конфликтных ситуаций, которые требуют новых форм и методов к предупреждению и разрешению их.

Правоохранительным органам конфликты присущи не меньше, чем другим государственным структурам. По данным, до 80% управленческих решений, принимаемых руководителями милицейских подразделений, являются поводами и основаниями для скрытых и явных конфликтов. Это происходит в силу подавляющего воздействия субординации, нередко исключающей свободный обмен мнениями, пресечением со стороны руководства попыток всяких дискуссий и обсуждений.

Руководителей правоохранительных структур недостаточно обучают основам социальной психологии и педагогическим методам управления конфликтами. Слабое знание форм и методов разрешения конфликтных противоречий, сопряженное с незыблемой уверенностью в собственной правоте, входит в комплекс выявленных нами причин, провоцирующих высокую текучесть кадров, постепенное размывание профессионального ядра, проявления криминализации, нарушений законности, грубое и невнимательное отношение к гражданам.

Работникам милиции приходится участвовать в различных по своим характеристикам конфликтных ситуациях (См. Приложение 1), основные из которых можно подразделить в зависимости от того, в какой сфере профессиональной деятельности работников они возникают, на конфликты, связанные с:

а) действиями по раскрытию преступлений;

б) процессом проведения предупредительной работы.

Рассмотрим структуру конфликта на конкретном примере. В подразделении ОВД появляется вакантный руководящий пост. Двое сотрудников подразделения считают, что именно они должны стать руководителями. Налицо все признаки возникновения конфликта интересов между этими двумя сотрудниками, которые уже могут классифицироваться как субъекты конфликта.

Соответственно, предметом конфликта в этом месте является вакантный пост, а объектом - престижный официальный статус, определяемый этой должностью. В ходе складывающейся ситуации четко вырисовывается противостояние двух сторон, поскольку такой объект, как вакантный пост, на двоих разделить нельзя.

В данном примере субъекты конфликта ещё не перешли к конкретным действиям, направленным против друг друга, но мысленно уже начали подготовку к этим действиям. Данную стадию конфликта, когда обе стороны, обдумывая сложившееся положение, строят планы своих будущих действий, можно считать латентной (скрытой). В свою очередь, если один из субъектов не считает необходимым отвечать на выпады своего оппонента в силу каких-то определенных причин (считает, что действия оппонента в отношении его справедливы или опасается предпринимать какие-либо ответные действия), то подобную ситуацию считать конфликтом нельзя, поскольку отсутствует основной признак конфликта - противоборство.

Лица, вовлеченные в конфликт, в зависимости от отношения к нему могут классифицироваться следующим образом:

- участник конфликтной ситуации - субъект (лицо, группа, организация), непосредственно вовлеченный во все фазы конфликта;

- противник - субъект, придерживающийся противоположной точки зрения по отношению к основному, исходному или непосредственному предмету конфликта;

- оппонент - участник дискуссии (спора), имеющий противоположные точку зрения, взгляды, убеждения, аргументы.

Оппонентов конфликта принято подразделять по типу на сильных (имеющих более рослый уровень знаний, умений, способностей и личностных качеств по сравнению с другими участниками конфликта) и слабых (как противоположность сильным оппонентам), а также по рангу -- на оппонентов 1, 2 и 3-го рангов.

Принято считать, что оппонент 1-го ранга в процессе конфликта отстаивает личные интересы; оппонент 2-го ранга - свои интересы в совокупности с интересами малой группы; 3-го ранга - личные интересы в совокупности с интересами большой социальной группы. Соответственно, чем выше ранг оппонента, тем более он выражает общественные интересы, тем больше у него шансов полностью овладеть объектом конфликта.

Обратившись к приведенному выше примеру, можно утверждать, что пока обе конфликтующие стороны находятся на одинаковом ранговом уровне, они имеют примерно одинаковые шансы на разрешение вопроса о назначении на вышестоящую пост в свою пользу, но в том случае, если один из претендентов будет являться выразителем интересов коллектива сотрудников своего подразделения, то его шансы на победу в этом конфликте существенно увеличатся. Возможен существенно более худший вариант развития событий, когда симпатии к кандидатам на руководящую пост в группе разделятся. Здесь уже очевидны все предпосылки к возникновению межгруппового конфликта внутри трудового коллектива, что, несомненно, приведет к дестабилизации социальной обстановки и окажет негативное влияние на конечные результаты профессиональной деятельности коллектива.

Такова специфика «конфликта интересов» на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур.

Таким образом, выработаны следующие рекомендации:

1. К основным направлениям разрешения личностных конфликтов в системе органов внутренних дел можно отнести: повышение информационной открытости; развитие системы административных регламентов; введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов; наложение ограничений на занятость бывших должностных лиц.

2. К основным задачам по организации применения и развитию законодательства о конфликте интересов относятся: информирование государственных служащих, сотрудников органов внутренних дел и гражданского общества о нормах законодательства, в том числе прямого действия; организация применения норм прямого действия; определение существующих типов конфликтов интересов; разработка мер по устранению наиболее одиозных типов конфликтов интересов; организация мониторинга применения норм прямого действия; привлечение институтов гражданского общества к организации исполнения и мониторингу реализации норм прямого действия по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

3. К основным задачам по совершенствованию нормативных актов, регулирующих конфликт интересов в органах внутренних дел, относятся: дать уточненное определение «личных интересов» должностных лиц с учетом нематериальной, неимущественной заинтересованности; создать механизмы представления информации о таких личных интересах; разработать четкие принципы заблаговременного определения того, какие виды личных интересов несовместимы с принятием решений в интересах государства; определить механизмы, минимизирующие личную заинтересованность в процессе принятия решений; определить процедуры и санкции, применяемые на последующих этапах в процессе рассмотрения обвинений, касающихся конфликта интересов.

4. Решение организационного конфликта в органах внутренних дел возможно лишь на пути реализации следующих мер: продолжить разделение органов на те, которые будут управляться на основе бюрократической логики (на основе инструкций) и на основе государственно-предпринимательской логики (на основе плановых показателей); уточнить для каждого из видов бюрократической деятельности соответствующие ей особенности управления; правоустанавливающая деятельность должна контролироваться в основном за счет гласности, открытости функционирования ведомства; контрольная деятельность должна опираться на выполнение административных регламентов; надзорная деятельность не должна управляться на основе плановых результатов; в таких органах предпочтение должно отдаваться подбору профессиональных кадров и поднятию ведомственной этики.

2.3 Комиссия, созданная внутри государственного органа власти, как метод урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов; комиссия) должна быть постоянно действующим органом при органе государственной власти.

Основной целью деятельности Комиссии являются:

- контроль за соблюдением государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и урегулирование конфликтов интересов, субъектом (стороной) которых выступает государственный служащий.

Задачами Комиссии являются:

- профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение нарушений требований к служебному поведению государственных служащих;

- профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение возникновения конфликтов интересов, субъектом (стороной) которых выступает государственный служащий;

- принятие мер по устранению или уменьшению негативных последствий, наступивших в результате конфликта интересов, субъектом (стороной) которого выступает государственный служащий;

- принятие соответствующих решений в отношении государственных служащих, нарушивших требования к служебному поведению;

- защита государственного гражданского служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, в том числе средств массовой информации;

- обобщение практики рассмотренных комиссиями дел, а также анализ обстоятельств, способствующих возникновению конфликтов интересов и нарушений требований к служебному поведению, разработка рекомендаций по их устранению в государственном органе.

К полномочиям Комиссии относится:

- рассмотрение обстоятельств, связанных с конфликтом интересов, субъектом (стороной) которого выступает государственный служащий;

- рассмотрение обстоятельств, связанных с нарушением государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению гражданских служащих;

- разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение нарушений государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению;

- разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение и урегулирование конфликтов интересов в государственном органе;

- принятие рекомендаций для руководителя государственного органа, государственных служащих или в особых случаях, принятие решений, обязательных к исполнению в соответствующем государственном органе.

Состав Комиссии по урегулированию конфликтов интересов должен формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые Комиссией решения.

В случае, когда Комиссией рассматривается вопрос о нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, либо вопрос об урегулировании конфликта интересов, субъектом (стороной) которого выступает гражданский служащий, в состав Комиссии назначается представитель подразделения, в котором государственный служащий, являющийся субъектом (стороной) рассматриваемого Комиссией дела, замещает должность государственной службы.

Заседания Комиссии проводятся по мере принятия дел к рассмотрению.

Основанием к рассмотрению дела является информация о нарушении требований к служебному поведению гражданских служащих или о потенциальном или имевшем место конфликте интересов, поступившая в Комиссию:

а) в форме заявления от государственного служащего или его руководителя о потенциальном конфликте интересов;

б) в форме представления подразделения по вопросам государственной службы и кадров, подготовленного на основе анализа информации, предоставляемой государственными служащими в установленном порядке;

в) в форме заявления от третьих лиц, в том числе других государственных служащих;

г) в форме представления подразделения или государственного служащего данного государственного органа, ответственного за связь с общественностью, подготовленного на основании материалов в средствах массовой информации.

Члены Комиссии должны принимать решения на основе оценки имеющихся материалов по свободному внутреннему убеждению и в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормами служебной этики.

Решения Комиссии должны основываться на фактах, в отношении которых участники рассматриваемого по существу дела имели возможность высказать свое мнение, представить соответствующие материалы и доказательства.

По результатам рассмотрения дел Комиссия должна принять одно из следующих решений:

- решение об отказе в рассмотрении Комиссией заявления (представления);

- решение об отсутствии конфликта интересов, нарушения требований к служебному поведению. В случае, когда рассмотрение Комиссией дела было основано на публикациях в средствах массовой информации, то мы полагаем, что решение Комиссии об отсутствии конфликта интересов должно сопровождаться поручением подразделению (гражданскому служащему) государственного органа, ответственному за связь с общественностью, разместить в средствах массовой информации официальное опровержение;

- рекомендации для гражданского служащего и/или его руководителей по недопущению повторения возникшей ситуации.

- рекомендации для руководителя государственного органа по усилению контроля за деятельностью конкретного гражданского служащего в связи с возможным конфликтом интересов;

- решение о принесении извинений. Указанное решение может быть обращено к гражданскому служащему, являющемуся субъектом (стороной) рассмотрения дела, а также к заявителю либо к третьей стороне в случае допущенных ими необоснованных обвинений. Форма извинений устанавливается Комиссией;

- представление руководителю государственного органа о временном отстранении гражданского служащего от выполнения функции, порождающей конфликт интересов, либо о переводе гражданского служащего на равноценную должность в том же или другом государственном органе во избежание конфликта интересов;

- представление руководителю государственного органа о применении к гражданскому служащему дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения, а при наличии признаков административного правонарушения или уголовного преступления - о передаче информации в правоохранительные органы;

- решение о занесении в личное дело гражданского служащего записи о нарушении требований к служебному поведению гражданских служащих.

Решения Комиссии являются обязательными для государственных служащих данного государственного органа.

Таким образом, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (далее - комиссия по урегулированию конфликтов интересов) должна быть постоянно действующим органом при органе государственной власти.

Глава 3. Совершенствование методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

3.1 Проблемы по урегулированию конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Проблема по урегулированию конфликтов и противоречий в системе государственной службы сегодня достаточно актуальна, так же как и проблема конфликта интересов. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Гражданин, поступающий на государственную службу, в первую очередь определяет свое личное отношение к необходимости служения государству и обществу, добросовестному исполнению своего служебного долга (другими словами, возлагаемых на государственного служащего служебных обязанностей). В данном случае личный интерес государственного гражданского служащего должен быть осознанно подчинен интересам государства, делегированным на уровень конкретной должности государственной гражданской службы.

Конечно, это создает определенную основу для проявления социальных противоречий на уровне взаимодействия личности и общества или личности и государства. В последнем случае такие социальные противоречия могут порождать конфликт интересов личности государственного гражданского служащего и той государственной должности, которую он замещает в силу своего служебного положения.

Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы по своей природе и содержанию представляет собой в большей степени моральную коллизию государственных интересов в пределах компетенции должности государственной гражданской службы и личностных интересов лица, замещающего эту должность. При этом субъектом конфликта интересов выступает не только сам государственный гражданский служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект -- должность государственной гражданской службы.

Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность государственного служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления, отсутствием реальных механизмов предотвращения и преодоления негативных последствий использования должностных полномочий и возможностей в личных целях.

Следствием такой институциональной недостаточности являются коррупция и взяточничество, которые не могут быть полностью преодолены репрессивными методами внутрисистемного характера, поскольку в системе государственной гражданской службы, в ее организационных структурах уже сложилась устойчивая социальная среда государственных служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

Отдельно следует выделить проблему институциональной обеспеченности государственной гражданской службы. Социологические исследования последнего десятилетия по вопросам функционирования и развития российской государственной службы постоянно показывали наличие серьезных проблем в законодательном закреплении основных ее принципов, согласующихся с нормами демократии, гражданственности, общественной морали, социальной ответственности и т.п. Очень много ожиданий связывалось с принятием и введением в действие новых федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (№ 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (№ 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.).

Проблема институциональной достаточности закона 79-ФЗ сегодня стоит достаточно остро. Например, в ст. 4 этого закона «Принципы гражданской службы» обозначен отход в сторону от субъектной принадлежности гражданской службы российскому государству и российской государственности. Многие ученые и руководители организаций государственной гражданской службы считают, что необходимо включить в данную статью в качестве исходного принципа служение государственного гражданского служащего интересам российского общества и государства. Отсутствует в этой статье и принцип патриотизма в деятельности государственного гражданского служащего. Для российской традиции более характерно соединение демократических основ государственной службы и гражданственности, патриотизма и профессионализма государственных служащих. Соблюдение этих принципов создаст благоприятную среду для предупреждения конфликтов интересов в системе государственной гражданской службы России.

Относительно собственно проблемы разрешения конфликтов интересов закон 79-ФЗ также не дает весомых оснований для оптимизма. Используемый в ст. 19 закона «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» термин "конфликт интересов" значительно снижает уровень и глубину моральной и профессиональной оценки такого опасного социального явления, как должностные злоупотребления, лежащие в основе множества коррупционных противозаконных действий государственных служащих. Статья должна содержать строгое определение приоритета общественных и государственных интересов над личными интересами государственного служащего (в силу специфики его гражданского и должностного положения) как обязательное условие прохождения государственной гражданской службы. Успешное разрешение конфликтов интересов на государственной гражданской службе будет возможно только после принятия антикоррупционного законодательства и закона о лоббизме в органах государственной власти, которые могут определить ту границу, за которой начинается конфликт интересов в системе государственной гражданской службы.

Таким образом, всё это говорит о том, проблемы по урегулированию конфликтов в системе государственной службы действительно существуют и их нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы и др.

3.2 Рекомендации по совершенствованию методов урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления

Поиску путей урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (Президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный Суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

Согласно статье 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно предложить следующий порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:

1. Государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

2. Государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

3. Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

4. Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

5. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

6. В случае если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целом, конфликты в государственной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе.

Заключение

Таким образом, что же касается урегулирования и разрешения конфликтов, которые возникают в государственной сфере в зоне, где отсутствуют четко обозначенные нормы и правила поведения сторон, то здесь можно говорить о применении более широкого арсенала средств и методов воздействия на конфликтующие стороны, не исключая прямое принуждение и даже удаление отдельных контрагентов за пределы конфликта. Однако для более точного представления о том, каким образом можно урегулировать обе категории конфликтов, требуется подробнее рассмотреть их типические особенности и конкретные разновидности.

В своей работе каждому государственному или муниципальному служащему необходимо всегда помнить основные постулаты (утверждения), конечно же, более похожие на афоризмы, но достаточно действенные, которые помогут в недопущении конфликтной ситуации как в непосредственной рабочей деятельности, так и в других жизненных сферах.

Все это говорит о том, что конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп и т.п. Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе государственной службы невозможно. Необходимо, прежде всего, обратить внимание на формирование адекватной государственным и общественным интересам внутренней и внешней среды государственной службы, профессиональной личности государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которой будут находиться принципы служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.

Помимо общих принципов и методик разрешения конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Проведя анализ наличия конфликтных ситуаций на примере органов внутренних дел как одной из государственных структур можно рекомендовать обращать внимание на памятку и следующее разрешение конфликта: необходимо установить истинную (часто тщательно скрываемую или неосознаваемую) причину конфликта. Например, заботой о деле, принципиальностью часто маскируют корыстные интересы, задетое самолюбие, обиды (в том числе и давние), желание избавиться от неугодного и занять его место. Эта маскировка нужна потому, что никто не хочет выглядеть склочником - ведь окружающие дорожат спокойной атмосферой в коллективе. Подмена мотивов может происходить вначале для «внешнего употребления», для объяснения своей позиции окружающим, но затем и самому инициатору конфликта верить в это оказывается более приятным. Здесь срабатывает психологический механизм самозащиты, как и вообще в случаях неблаговидных поступков: кроме истинной - неблагородной причины придумывается некая благородная «причина», якобы двигающая человеком.

Проблема по урегулированию конфликтов и противоречий в системе государственной службы сегодня достаточно актуальна, так же как и проблема конфликта интересов. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития государственной службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, этических норм исполнения должностных обязанностей и др.

Поиску путей урегулирования конфликтов и противоречий в системе государственного управления всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка.

В целом, конфликты в системе государственной службы играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и, тем самым, обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

Поставленные цели и задачи в начале работы считаю выполненными, дан теоретический анализ причин конфликта, основных видов конфликтов в системе государственного управления; рассмотрена технология предупреждения и разрешения конфликтных ситуации с подбором конкретных рекомендаций успешного взаимодействия в системе государственного управления.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (12 декабря 1993г.) // Российская газета. - 25 декабря 1993 г. - №237.

2. Гражданский Кодекс РФ (с изменениями и дополнениями на 10 октября 2007г.): принят Государственной Думой 21 октября 1994 года - М.:ГроссМедиа, 2004.

3. Федеральный Закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2 июня 2003 года. - № 22. - ст. 2063.

4. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции федеральных законов от 11.11.2003 № 141-ФЗ, 06.07.2006 № 105-ФЗ, от 01.12.2007 №309-ФЗ). - М.: Омега-Л., 2008.

5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля 2007 г.).

6. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г.).

7. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» //Российская газета. - 21 ноября 2002. - № 223 (3091).

8. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской федерации 2009-2013 годы» // Российская газета. - 13 марта 2009 года. - № 43.

9. Указ Президента РФ от 03.03.2007 N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

10. Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 31 декабря 2004 года № 97-оз «О государственной гражданской службе Ханты-Мансийского автономного округа-Югры» (с изменениями на 21.05.2007).

11. Алексеев О.А. Методологическое введение в основы управления конфликтами //Ядкяр. - 2007, № 3, 76 с.

12. Андреев В.И. Конфликтология: искусство спора, ведения переговоров, разрешения конфликтов. - Казань: 2005. - 55 с.

13. Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология. - М.: 2008. - 73 с.

14. Бабосов Е. М. Конфликтология. Учебное пособие.- М.: ЮНИТИ, 2004. - 89-93 с.

15. Большаков А.Г. Конфликтология организаций. -М.: 2001. - 91 с.

16. Большая энциклопедия психологических тестов. - М.: Эксмо, 2007. - 416 с.

17. Бородкин Ф. М. Коряк Н. М. Внимание: конфликт. - М. «Наука», 2006.

18. Вендров Е.Е. Психологические проблемы управления. - М.: Экономика, 1999. - 257 с.

19. Гамезо М.В., Домашенко И.А. Атлас по психологии: Информ. - метод. пособие курсу «Психология человека». - М.: Педагогическое общество России, 2006. - 276 с.

20. Герасимова М., Лесков Д. Молодежь выбирает госслужбу // Труд. - 2007. - 2-4 с.

21. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. В.П. Иванова - М.: Издательство «Известия», 2003.

22. Гришина Н.В. Психология конфликта. - СПб.: 2003. - 123 с.

23. Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. - Екатеринбург.: 2005. - 177 - 178 с.

24. Давид Э. Введение в общую теорию конфликта. [ пер. с англ. Тетеркиной В.А.]/ Давид Э.- М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2004. - 334 с.

25. Дарендорф Р. Современный социальный конфликт.- М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2005. - 13-16 с.

26. Ден Д. Преодоление разногласий [пер. с англ.].- Спб: ПИТЕР, 2007. - 50-61 с.

27. Дмитриев А. В. Конфликтология.- М.: Социс, 2008. - 70-78 с.

28. Дмитриева А., Кудрявцев В. Введение в общую теорию конфликтов. (Юридическая конфликтология). - М.: РАН, 2009. - 141 с.

29. Истратова, Т.В. Эксакусто. - Изд. 2-е. - Ростов н/Д: Феникс, 2007. - 638 с.

30. Зигерт В., Ланг Л. Руководитель без конфликтов. - М.: Экономика, 2000. - 234-236 с.

31. Зеркин Д.П. Базы конфликтологии: - Ростов-н/Д: «Феникс»,2008. - 211-213 с.

32. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М.: 2003.- 85с.

33. Ковалев А.Г. Коллектив и социально-психологические проблемы руководства. - М.: Экономика, 2003. - 360 с.

34. Крам Т.Ф. Управление энергией конфликта. - М.: 2000. - 56 с.

35. Кудряшова Л.Д. Каким быть руководителю: психология управленческой деятельности. - Л.: Дело, 2006. - 189 с.

36. Ликсон Ч. Конфликт. - СПб.: 2005. - 211 с.

37. Мариновская И.Д., Цветков В.Л. Конфликтология. Учебное пособие. -М.: 2003.- 12-14 с.

38. Меньшова В.Н. Конфликтология. - Новосибирск: изд-во СибАГС, 2000. - 184 с.

39. Норнелиус Х., Фэйр Ш. Выиграть может каждый: как разрешать конфликты. - М.: 2004. - 67 с.

40. Новосельцев В.И. Системная конфликтология. - Воронеж, 2001. - 67 с.

41. Обозов Н.Н., Щекин Г.И. Психология работы с людьми. - Киев, 2000. - 219 с.

42. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. С.И. Ожегова. - М.: Русский язык, 1984. - 912 с.

43. Ошуркова Н.А. Конфликт в трудовом коллективе и способы их разрешения. - М.: ,2007. - 25 с.

44. Скот Дж. Способы разрешения конфликта. - Киев, 2006. 43 с.

45. Соловьёв А.И. Конфликты в государственно-административной сфере. // Журнал российского права, - 2006. - № 3. - 10-18 с.

46. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права, - 2006. - N 3. - 23-26 с.

47. Развитие законодательства о государственной службе (Государственная Дума Российской Федерации, 1993-2005 гг.) // «ЧиновникЪ», - 2005. - № 5. - 14-16 с.

48. Федосенко В.А. Актуальные вопросы государственной гражданской службы: регламентация соблюдения требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов // Право и политика, - 2007. - № 8. - 3-7 с.

49. Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право, - 2006. - № 11. - 34-37 с.

50. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. - М.: ИНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. - 89 с.

51. Управление персоналом / под ред. проф. А.И. Турчинова. - М.: Издательство РАГС, 2003. - 32 с.

52. Тощенко Ж. Т. Преодоление социальных конфликтов.- М.: Аспект - пресс, 2003. - 14 с.

53. Шапарь В.Б. Рабочий словарь психолога - консультанта/В.Б. Шапарь. - Ростов н/Д.: Феникс, 2005. - 496 с.

54. Шейнов В.П. Конфликты в нашей жизни и их разрешение. - Минск, 2008. - 56с.

55. Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. - 2006. - № 12 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:- http://bib.bankir.ru/.

56. Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://transparency.org.ru/INTER/OECD_soc.asp.

57. Официальный веб-сайт органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.admhmao.ru/committe/frame.htm

Приложения

Приложение 1

Типология конфликтов

Приложение 2

Психологические условия предупреждения и разрешения конфликтов

Памятка руководителю организации

- «Принимайте трудные жизненные ситуации как данность бытия»;

- «Формируйте жизненные ценности и следуйте им»;

- «Будьте гибкими, адаптивными»;

- «Уступая в мелочах не превращайте это в систему»;

- «Надейтесь на лучшее развитие событий»;

- «Не будьте рабом своих желаний»;

- «Учитесь управлять собой»;

- «Развивайте волевые качества»;

- «Корректируйте для себя иерархию ролей»;

- «Стремитесь к высокому уровню личностной зрелости»;

- «Обеспечьте адекватность самооценки»;

- «Не копите проблемы»;

- «Не беритесь за все сразу»;

- «Не лгите»;

- «Не паникуйте».