Многопартийность и политические партии (статус)
Содержание
Введение 2
1 Политические партии и многопартийность 4
1.1 Юридическое понятие политической партии 4
1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий 6
2 Этапы правового развития российской многопартийности 14
2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации 14
2.2 Постсоветский период развития многопартийности 19
Заключение 30
Список использованной литературы 32
Введение
Многопартийность — существенная характеристика демократического
правового строя. У каждой страны свой путь к демократии, парламентаризму и
многопартийности; Особенность нашего пути была обусловлена долгим
господством тоталитарной однопартийной системы, а также форсированными
темпами демократических преобразований.
После преодоления монополии КПСС в обществе бурно пошли процессы
становления политического плюрализма, формирования политических партий и
движений. Первоначально эти процессы в значительной мере были инициированы
самим обществом и намного опережали правовое регулирование в данной сфере.
Позднее укрепившаяся после октября 1993 г. демократическая власть,
заинтересованная в многопартийности парламентского типа, предприняла ряд
важных шагов по стимулированию ее развития. Главный из них — введение
смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы со
значительной долей пропорционального представительства (когда половина
депутатов Государственной Думы избирается по партийным спискам).
Однако объективные сложности постсоциалистических преобразований, а
также ошибки в правовом регулировании процессов развития многопартийности
привели к тому, что к настоящему времени вместо многопартийной системы
парламентского типа мы имеем несистемную множественность партий, не
объединенных, общей приверженностью принципам идеям и ценностям действующей
Конституции РФ. После выборов в Государственную Думу 1995 г. стал вполне
очевиден тот факт, что широкое демократическое движение, преодолевшее
монополию КПСС и добившееся установления реального политического
плюрализма, в конечном итоге получило от режима многопартийности гораздо
меньше своих основных оппонентов. Политические партии не стали заметной
движущей силой демократических преобразований. На современном этапе задача
состоит в том, чтобы на основе анализа достижений и ошибок в данной сфере
разработать стратегию правового регулирования, способного переломить
негативные тенденции в развитии российской многопартийности и направить
процесс в русло формирования многопартийной системы парламентского типа,
являющейся существенным фактором нормального функционирования гражданского
общества и правового государства. Этим целям и посвящена настоящая работа.
В работе рассматриваются история и этапы формирования многопартийности
в России, раскрывается роль права в этом процессе, анализируется правовой
статус избирательных объединений и особенности участия политических
объединений в выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ,
предлагаются концепция и основные положения нового закона о политических
объединениях, исследуется участие политических объединений в парламентском
процессе.
1 Политические партии и многопартийность
1.1 Юридическое понятие политической партии
Естественно, что ни в странах англосаксонской системы права, ни в
тоталитарных государствах законодатель не уделял внимания выработке
юридического понятия политической партии. Напротив, в странах романо-
германской системы права такое определение часто дается. Правда, оно обычно
не имеет «строгого» характера, является в определенной мере описательным,
но указывает на главные отличительные черты политической партии как особого
общественного объединения. В таких определениях нет политологических
характеристик, в значительной мере навеянных марксистским подходом:
передовой, наиболее организованный отряд класса и т. п. В них названы
юридические признаки[1].
Разумеется, в разных странах эти определения не совпадают, не во всех
из них перечислены все наиболее существенные черты, но в синтезированном
виде такое понятие включает следующие признаки:
1) объединение граждан государства (в России это установлено ст. 2
Федерального закона «О политических партиях»), достигших совершеннолетия,
как правило, 18 лет, пользующихся политическими и гражданскими правами. В
некоторых странах, однако, натурализованные граждане не сразу могут
основывать партии и быть их членами, например, в Бенине и Тунисе — через 10
лет после получения гражданства. Лица без гражданства и иностранные
граждане, как правило, членами партии быть не могут. В некоторых странах
запрещено коллективное членство в партии (ФРГ), в других — в партиях есть
коллективные члены, в Лейбористской партии Великобритании они (профсоюзные
организации) составляют подавляющее большинство ее членского состава —
четыре пятых;
2) устойчивая организация, объединяющая членов на длительной или
постоянной основе на базе идеологических факторов, прежде всего, общности
политических убеждений и целей, что концентрированно выражается в
программных документах партии: идеологический фактор, как обязательный
признак членства, отличает партию от других общественных объединений —
профсоюзов, женских организаций, обществ культурного характера и др.;
3) партии — некоммерческие организации, извлечение прибыли не является
их целью. Правда, партия может создавать какие-то организации, примыкающие
к ней, которые занимаются даже производством, но такое производство должно
соответствовать направлениям деятельности партии, например, изготовление
членских билетов, партийных документов и т. д., можно получать прибыль
также от лекционной и иной творческой работы;
4) партия имеет своей целью завоевание политической власти, участие в
формировании органов государства, прежде всего — правительства.
Главное в деятельности партии — достижение политических целей, даже
если она создана для участия в политической жизни общества (как сказано в
ст. 2 ФЗ «О политических партиях»), а не защита социальных и иных интересов
своих членов, как, например, у профсоюзов. Это нашло свое отражение и в
упомянутом законе СССР 1990 г. об общественных объединениях, где говорилось
об участии партий в формировании органов государственной власти и
управления, в том числе через избираемых в Советы представителей. Основным
путем к завоеванию политической власти считают участие партии в выборах,
особенно общегосударственных. Согласно Закону ФРГ о политических партиях
1967 г., который много раз дополнялся и изменялся, партия утрачивает свой
статус и связанные с ним права, если она в течение шести лет не выдвигает
своих кандидатов на выборах в парламент или ландтаги, местные
представительные органы земель — субъектов федерации.
Специального закона о политических партиях, как это имеет место во
многих самых разных государствах, в СССР и РСФСР не было, с чем связаны
многие проблемы становления многопартийности в России. Правда, в СССР в
период «перестройки» в 1990 г. был принят Закон об общественных
объединениях, где содержалось несколько норм, специально относящихся к
партиям. Но эта тенденция не была поддержана позднейшим российским
законодательством: в Законе об общественных объединениях 1995 г. партии
особо не выделяются и в отличие от закона СССР 1990 г., некоторые положения
которого (ст. 6 и 9) в соответствии с российским законом 1995 г. остаются
действующими, не упоминаются. Так, ст. 7 Закона об общественных
объединениях 1995 г. среди «организационно-правовых форм общественных
объединений» называет: общественные организации, общественные движения,
общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной
самодеятельности.
Между тем, в политологии, теории конституционного права партии выделяют
особо, учитывая их исключительную роль в обществе, участие в формировании
государственного аппарата и деятельности парламентов и правительств,
отличая их от других общественных объединений и различных групп давления. В
связи в этим развитие зарубежного законодательства, хотя и не во всех
странах, в целом идет по пути дифференциации: отдельно регулируются
объединения коммерческого характера (товарищества, акционерные общества и
др.), отдельно — некоммерческие организации, среди которых партии
выделяются особо. Помимо других реквизитов, в том числе количества членов
партии и процента собранных голосов, важнейшим требованием, предъявляемым
законом к национальной партии, является публичный, а не частный интерес,
преследуемый ею в своей деятельности.
1.2 Задачи, функции, права и обязанности политических партий
Уже отмечалось, что в современном законодательстве существует
множество разнообразных определений политических партий. Все их, однако,
можно свести к двум основным группам в зависимости от подхода законодателя
к трактовке общего предназначения политических партий в обществе и
государстве.
В одних странах законодательные определения их предназначения отражают
традиционный для политико-правовых доктрин XIX в. взгляд на политические
партии лишь как на главный субъект избирательного процесса, что в целом
соответствовало их действительной роли. Политические партии представляли
собой организации, предназначенные преимущественно для проведения выборов,
и не проявляли заметной активности в периоды между выборами ("избирательные
машины"). Американские партии, - писал, например, М. Острогорский, -
являются лишь аппаратом для производства выборов и для получения тех выгод,
которые дают эти выборы". Этот вывод справедлив и для большинства
европейских партий того периода.
В другой группе стран соответствующие определения исходят из более
широкой трактовки общего предназначения политических партий. В них находят
отражение современные взгляды на политические партии как на постоянно
действующий институт политической системы, роль которого отнюдь не
ограничена лишь участием в выборах. Именно такой подход характерен для
новейшего законодательства о политических партиях. На конституционном
уровне признается их важная роль не только в избирательном процессе
(содействие формированию и выражению народной воли), но и в политическом
процессе в целом, о чем уже говорилось. Соответствующие конституционные
положения о партиях как основных инструментах политического участия, об их
участии в формировании национальной политики, в организации и осуществлении
государственной власти являются исходными для определения многообразных
задач и функций политических партий, которые закреплены в некоторых
специальных законах (Ангола, Гвинея, Кабо-Верде, Мексика, Португалия, ФРГ),
а в ряде стран и в конституциях (Мозамбик, Toгo).
Нормативно устанавливаются политические, идеологические и
воспитательные задачи и функция политических партий. К политическим
относятся: участие в формировании и деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления; рекрутирование политических кадров (ст. 2
закона ФРГ; партии воспитывают граждан, способных принимать на себя
ответственность за дела общества; ст. 2 закона Анголы: подготовка граждан к
принятию ими политической ответственности в государственных органах);
содействие осуществлению политических прав граждан (ст. 20 закона Мексики:
обеспечение социальной активности и демократического участия граждан; ст. 2
закона Португалии: содействие осуществлению гражданами политических прав);
осуществление связи между обществом и государством, т.е. посредническая
функция (ст. 2 закона ФРГ: забота о постоянной живой связи между народом и
государственными органами; ст. 4 закона Кабо-Верде: содействие укреплению
связей между народом и органами государства или местных автаркии).
Важное значение придается идеологической функции - агитационно-
пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного
мнения (Ангола, Мозамбик, ФРГ) и политического сознания граждан (Ангола,
Гвинея-Бисау). Характерно, что законодательство некоторых стран признает
агитационно-пропагандистскую деятельность политических партий в качестве
постоянной функции, проводя различие между общей и предвыборной агитацией
(Австрия, Бельгия, ФРГ).
Таким образом, как мы видим, определяя задачи и функции политических
партий, законодательство придает им общественный характер. Как сказано в
законе ФРГ, политические партии "посредством свободного, постоянного
участия в политическом волеизъявлении народа... выполняют общественные
задачи, возложенные на них и закрепленные за ними Основным законом"[2]. Как
отмечалось, концепция "публичных функций", которые осуществляют
политические партии (например, в процессе выдвижения своих кандидатов на
выборные государственные должности), была сформулирована и Верховным судом
США, указавшим, что "действия частных актеров могут быть публичными по
своему характеру".
Такая трактовка роли и деятельности политических партий обусловливает
объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.
Предоставляемые политическим партиям права должны, с одной стороны,
обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом
общественных задач, а с другой - гарантировать существование и нормальное
функционирование многопартийной системы. Последнее подчеркивается,
например, конституцией Словакии, ст. 31 которой содержит общее положение о
том, что "законодательное регулирование всех политических прав и свобод, их
толкование и использование должны создавать возможность для свободного
соперничества политических сил в демократическом обществе и его защиты".
Если суммировать соответствующие положения законодательства отдельных
стран, то можно выделить следующие права политических партий:
1) политические права и свободы: право участвовать в формировании и
деятельности государственных органов; свобода пропаганды своей идеологии и
программы; свобода распространения информации о своей деятельности; свобода
организации массовых мероприятий (митингов, собраний, демонстраций, шествий
и т. д.); право свободного доступа к государственным средствам массовой
информации и право учреждать свои средства (издательства, радио- и
телестанции, печатные органы); право создавать с другими политическими
партиями различного рода коалиции и блоки (избирательные, парламентские и
правительственные); право устанавливать международные связи с зарубежными
политическими партиями и их международными объединениями;
2) имущественные права: право собственности; право заниматься
разрешенной законом предпринимательской деятельностью; право получать от
государства материальную и финансовую поддержку в различных формах (прямое
и косвенное государственное финансирование, предоставление различного рода
налоговых льгот и привилегий).
Подробно все эти права рассматриваются в последующих разделах настоящей
монографии. Здесь следует подчеркнуть лишь два обстоятельства. Первое: все
права политических партий являются коллективными, ибо хотя многие из них
совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, они
принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям - политическим
партиям - как специфическим субъектам, права и могут быть реализованы
только ими. Второе - и это следует особо отметить - новый подход к
правовому регулированию прав и свобод политических партий, заключающийся в
том, что некоторые из них закрепляются конституцией, т. е. приобретают
характер основных, конституционных. Как правило, это право участвовать в
формировании и деятельности государственных органов, которое формулируется
по-разному (в одних конституциях это право ограничено лишь участием в
избирательном процессе, в других оно распространено также на участие в
формировании правительства, деятельности парламента и т. д.).
Вместе с тем в новейших конституциях все более широкое распространение
получает закрепление в качестве основных таких прав, как право на свободный
доступ к государственным средствам массовой информации (Бразилия, Беларусь,
Габон, Кабо-Верде, Молдова, Португалия) и получение государственной
финансовой поддержки (Бразилия, Аргентина, Кабо-Верде, Колумбия,
Португалия, Перу и др.). Эти основные права конкретизируются как
специальными законами о политических партиях, так и иными законодательными
актами (избирательными законами, законами о финансировании политических
партий, законами о парламентских фракциях и т. п.).
Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы,
законодательство в то же время возлагает на них и обязанности, среди
которых также есть ряд конституционных. В одних странах обязанности
политических партий формулируются в самом общем виде. Например, согласно
ст. 4 конституции Франции политические партии и группировки "должны уважать
принципы демократии и национального суверенитета". Однако в большинстве
стран перечень обязанностей значительно шире, они носят более конкретный
характер и относятся как к организации, так и к различным сторонам
деятельности политических партий. Таковы, например, обязанности соблюдать
конституцию и законы; соблюдать в своей организации принципы демократии;
соблюдать в своей деятельности принцип гласности (ежегодно публиковать
отчеты о своей деятельности, финансовые отчеты); сообщать в государственный
орган, осуществляющий регистрацию партий, о всех изменениях устава,
программы, состава руководящих органов; не прибегать в своей деятельности к
насильственным методам.
Следует отметить, что в конкретном перечне обязанностей политических
партий, предусматриваемом законодательством отдельных стран, находят свое
отражение особенности их политического развития. Так, в освободившихся
странах, где сильны межэтническая рознь, сепаратизм и регионализм, важное
значение приобретают такие обязанности, как уважение территориальной
целостности, укрепление национального единства (Бенин, Гвинея, Конго,
Камерун). В ряде стран, совершающих переход от авторитарных режимов к
демократии, законодательство предусматривает обязанность политических
партий уважать права и свободы человека, принцип многопартийности,
республиканскую форму правления (например, Кабо-Верде, Конго,
Центральноафриканская республика). Так, согласно ст. 19 конституции ЦАР
1994 г. политические партии "обязаны уважать принцип демократии, единство и
национальный суверенитет, права человека и республиканскую форму
государства согласно законам и регламентарным актам". В некоторых странах
законы о политических партиях не ограничиваются закреплением общей
обязанности соблюдать конституцию, а конкретизируют ее применительно к
определенным статьям. Сенегальский закон о политических партиях, например,
предусматривает, что партии обязаны уважать "характер государства",
определенный ст. 2 конституции, согласно которой Сенегал является светской
и демократической республикой.
Закрепляемые законодательством обязанности политических партий, как бы
они ни формулировались, носят отнюдь не декларативный характер -
невыполнение их влечет за собой применение различного рода санкций, которые
предусматриваются как специальными законами о политических партиях, так и
иными законодательными актами (например, уголовным законодательством,
законами о финансировании политических партий). Устанавливается юридическая
ответственность политических партий (а в ряде стран и их руководителей) за
правонарушения, определяются конкретные составы правонарушений и
соответствующие санкции. Согласно, например, ст. 29 (4) закона Ганы о
политических партиях "если правонарушение совершено политической партией,
то каждое должностное лицо этой партии также виновно в совершении
правонарушения". Подробно юридическая ответственность политических партий
за правонарушения, связанные с невыполнением возложенных на них конкретных
обязанностей, рассматривается в соответствующих разделах настоящей работы.
Здесь же достаточно указать, что наиболее серьезные правонарушения влекут
применение таких санкций, как приостановление деятельности политической
партии или даже ее роспуск, а менее серьезные (например, невыполнение
обязанности представлять в срок финансовые отчёты), как правило, -штрафных
санкций (приостановление государственного финансирования, лишение налоговых
льгот и т. п.).
Важнейшим принципом, определяющим правовой статус политических партий в
демократическом государстве, является принцип равноправия - все
политические партии имеют равные права и обязанности. Следует подчеркнуть,
что в условиях тех тоталитарных и авторитарных режимов, где формально
существовала многопартийная система, законодательство открыто не признавало
этот принцип. Примером могут служить "социалистические" конституции
Болгарии, Польши, Чехословакии.
Принцип равенства политических партий находит свое подтверждение и
защиту в решениях органов конституционного правосудия. Характерен,
например, ряд решений этих органов в ФРГ, Израиле и Франции по вопросу о
критериях предоставления политическим партиям государственных субсидий.
Некоторые из этих критериев, установленных соответствующими законами, были
признаны дискриминационными и, следовательно, противоречащими принципу
равенства. Так, Верховный суд Израиля в решении 1968 г. признал, что
положение закона о парламентских выборах, в соответствии с которым
государственную субсидию получают только партии, представленные в Кнессете,
является дискриминационным. Он указал, что принцип равенства предполагает
"равные шансы быть избранными и потому распространяется на все политические
партии, участвующие в выборах". Конституционный совет Франции признал
неконституционным положение законопроекта 1990 г. о финансировании
политических партий, предусматривавшее, что политические партии, не
представленные в парламенте, могут получить государственную субсидию при
условии, если они получат на выборах не менее 5% голосов. Совет указал, что
такой высокий порог препятствует "возникновению новых идейных течений" и,
следовательно, противоречит принципам равенства и свободы политических
партий.
Вместе с тем необходимо отметить, что принцип равноправия политических
партий отнюдь не всегда достаточно последовательно соблюдается
законодательством, регламентирующим те или иные их права. К. Хессе
указывает, что "юридическое различие больших и малых, правящих и
оппозиционных партий - недопустимо". Однако это различие реально существует
во многих странах, и обусловлено оно таким фактором, как значимость
политических партий, определяемая по результатам выборов. Это особенно
характерно для регламентации таких прав политических партий, как право на
свободный доступ к государственным средствам массовой информации и право на
получение государственных субсидий. Подробнее этот вопрос рассматривается в
соответствующих главах настоящей работы. Отметим лишь, что, например,
партии, представленные в парламенте, имеют ряд преимуществ в пользовании
этими правами по сравнению с партиями, не имеющими в нем своих
представителей,
Юридическое различие правящих и оппозиционных политических партий, о
котором говорит К. Хессе, проявляется еще и в том, что нередко
законодательство устанавливает особый правовой статус оппозиционных партий.
Это новая тенденция, присущая правовой институционализации политических
партий во все большем числе современных государств. Однако в данном случае
речь идет прежде всего о представлении оппозиционным партиям дополнительных
правовых гарантий, необходимых для реализации ими предусмотренных
законодательством прав, а существующие в ряде стран отступления от
формального принципа равноправия, как правило, имеют своей целью обеспечить
возможность их нормального функционирования.
Начало юридическому признанию оппозиции, т. е. ее институционалюации,
положила Великобритания, где закон о министрах короны 1937 г. установил
ежегодное жалование лидеру "официальной оппозиции"[3]. Аналогичные
положения предусматривает и законодательство большинства стран британского
Содружества (Австралия, Индия, Малайзия, Канада и др.). В некоторых из них
положение о лидере оппозиции, порядке его назначения и правах включается в
основной закон (Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские острова, Фиджи). Так, ст.
84 конституции Сейшельских островов 1993 г. определяет порядок выборов и
смещения лидера оппозиции и устанавливает, что его жалование и пособия не
могут быть менее жалования и пособий министра и выплачиваются из
консолидированного фонда.
Однако в последние годы законодательство ряда стран значительно шире
регламентирует правовой статус оппозиционных партий (Гвинея-Бисау, Кабо-
Верде, Колумбия, Португалия). В некоторых из них этот статус определяется
не только конституцией или общими законами о политических партиях
(Колумбия, Португалия, Гвинея-Бисау), но и специальными законами о правовом
статусе оппозиции (закон 1991 г. Кабо-Верде; принятие аналогичного закона
предусмотрено ст. 84 конституции Того 1992г.). Законодательно определяется
само понятие оппозиции. Демократическую оппозицию, указывается в ст. 1
закона Кабо-Верде, образуют политические партии, представленные в
парламенте и не входящие в правительство. Согласно ст. 2 этого закона
"признается оппозиционной деятельностью осуществление демократического
контроля за политическим курсом правительства, критика этого курса, а также
формирование в рамках конституционной законности альтернативного
правительства". Следует отметить несогласованность двух указанных
положений. Первое дает более узкое определение "демократической оппозиции",
которое исключает политические партии, не представленные в парламенте.
Второе, очевидно, применимо ко всем оппозиционным партиям, независимо от их
представительства в парламенте.
Такая же несогласованность свойственна и положениям португальской
конституции. С одной стороны, в ст. 117 "признается право меньшинств на
демократическую оппозицию", а с другой - при установлении конкретных прав
оппозиционных партий имеются в виду только партии, представленные в
парламенте, но не входящие в правительство, т. е. парламентская оппозиция
(ст. 40, ч. 3 ст. 117).
Таким образом, рассматриваемое законодательство проводит различие между
внепарламентской и парламентской оппозицией. Именно последней, как правило,
гарантируются дополнительные права. Например, конституция Португалии
предоставляет парламентской оппозиции право на эфирное время на
государственных радио и телевидении пропорционально количеству мандатов,
право на ответ и политическое возражение на политические заявления
правительства, причем это право предоставляется оппозиционным партиям на
равных основаниях с правительственными партиями, т, е. они имеют одинаковое
эфирное время и одинаковый объем публикаций (ст. 40). Кроме того,
оппозиционные партии имеют право на регулярное получение от правительства
информации о проблемах, представляющих общественный интерес (ч. 3 ст. 117).
Аналогичные положения содержит закон Кабо-Верде, предусматривающий,
кроме того, право парламентской оппозиции на то, чтобы правительство
консультировалось с ним по таким вопросам, как назначение даты местных
выборов, общее направление внешней политики, политика в области
национальной обороны, основные положения плана и государственного бюджета.
Оппозиции предоставлено право участвовать в ведущейся по инициативе
правительства работе по подготовке или изменению законодательства о
политических партиях и выборах (ст. 6 и 7). В ряде стран парламентские
фракции оппозиционных партий получают дополнительную материальную поддержку
государства (ФРГ, Швеция, Чехия). Таким образом, в рамках общего правового
статуса политических партий, в целом основанного на принципе их
равноправия, формируется особый правовой статус оппозиционных политических
партий, представленных в парламенте (парламентской оппозиции). Это новое
явление в юридической институционализации политических партий
свидетельствует о стремлении демократического государства обеспечить
функционирование реальной многопартийной системы, немыслимой без
существования оппозиционных партий.
2 Этапы правового развития российской многопартийности
2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации
История становления посткоммунистической многопартийности в России
насчитывает лишь около десяти лет. Но эти годы вместили в себя крушение
КПСС, распад Союза, драматическое противостояние властей в 1993 г.,
избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны, выборы в
органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Зачатки многопартийности начали формироваться уже с конца 1985 г. в
виде так называемых альтернативных общественных движений, народных фронтов,
представляющих главным образом движения за национальное возрождение в
республиках, и иных неформальных объединений. Правовой точкой отсчета на
этом пути стала отмена третьим Съездом народных депутатов СССР
конституционного положения о руководящей роли КПСС и легализации принципа
политического плюрализма. Это было очень непростое для страны решение. С
позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося к жизни
в условиях предельно сжатого исторического времени, кажется странным, что
наиболее актуальная для перестроечного советского общества проблема
тотальной монополий КПСС стала предметом широких общественных дискуссий
лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время отношение
к ней было весьма неоднозначным.
В период, когда маховик исторических событий в России только начинал
еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его
противоборстве с КПСС казались небольшими. Коммунисты явно неплохо
подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной
для общества предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы
разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить
определенные круги на Западе и часть отечественной демократической
общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем
номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики всякой
приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя неизбежное недовольство
широких масс несправедливостями приватизации, вновь выступить в роли:
защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения
коммунистического движения.
Несмотря на то, что с осени 1988 г, социологи фиксировали резкое
падение авторитета КПСС, реальные и потенциальные позиции компартии
представлялись все еще очень прочными, вплоть до августовского путча 1991
г. Решающую роль в утверждении реальной многопартийности и преодолении
всевластия коммунистической партии сыграло то обстоятельство, что для
российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного Совета РСФСР
Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений
борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не
случайно, что именно в Декларации о государственном суверенитете РСФСР,
принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были
провозглашены гарантии равных правовых возможностей участия в управлении
государственными и общественными делами для всех граждан, политических
партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций[4]. Кроме
того, на первом Съезде был принят и ряд иных решений, важных для
последующего развития многопартийности. В постановлении первого Съезда
народных депутатов РСФСР "О механизме народовластия в РСФСР" вводился
запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа власти
и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и
общественно-политических организациях"[5], а в принятом за основу на Съезде
Декрете о власти, кроме того, устанавливалось, что "всякое противоправное
вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных
общественных организаций в деятельность государственных предприятий,
учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей
решительностью"[6].
12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской
Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда
народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности
организационных структур политических партий и массовых общественных
движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"[7].
Деятельность Коммунистической партии РСФСР, поддержавшей прямо или
косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом Президента РСФСР от 23
августа 1991 г. до "окончательного разрешения в судебном порядке вопроса о
неконституционности действий Компартии РСФСР", Далее события шли по
нарастающей. Практически одновременно выходят Указ Президента СССР "Об
имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий советам
народных депутатов взять под охрану имущество КПСС[8], и Указ Президента
РСФСР "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР", объявляющий
государственной собственностью РСФСР все имущество, принадлежащее КПСС и КП
РСФСР[9]. Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает Указ "Об
упразднении военно-политических органов в Вооруженных Силах СССР, войсках
Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войсках Министерства
внутренних дел и железнодорожных войсках". А вскоре после этого он слагает
с себя полномочия Генерального секретаря ЦК КПСС и призывает ЦК КПСС
принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой серии нормативных
актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности
КПСС и КП РСФСР", предписывающий прекращение деятельности и роспуск
организационных структур КПСС и КП РСФСР.
Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь
не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населения
полностью согласилось с решениями о приостановлении деятельности КПСС и
считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28%
респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а
почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое
членство в партии[10]. При этом только каждый четвертый респондент был
уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути демократического
развития, и одновременно столько же полагало, что в этом случае страну
ожидает диктатура новой власти. Показательно, что половина опрошенных не
смогла определенно высказаться по данному вопросу. Таким образом, в
обществе, в отличие от высших эшелонов власти, явно не было эйфории победы.
Оно, по мнению наблюдателей, "раскололось и затаилось".
После крушения КПСС процесс становления многопартийности в России
вступил в качественно новую стадию. Если раньше политическая активность
партий и движений самой разной ориентации была по преимуществу направлена
против КПСС и отождествлявшегося с ней союзного центра, то теперь они были
вынуждены искать новую основу для самовыражения и самоидентификации (это
прежде всего касалось так называемого демократического движения, которое по
сути дела всегда было лишь объединением "против", а не "за"). Я говорю "так
называемого" потому, что "демократ", "демократическое движение" и т. п. —
это всего лишь приемлемое для народного слуха демагогическое название всего
антикоммунистического. При этом как-то забывается, что коммунисты тоже
стоят на позициях демократии, но демократии пролетарской, т. е. неправовой,
использующей массы как средство подавления индивида. Антикоммунистическая
же демократия — это демократия буржуазная, т.е. правовая, либеральная,
основанная на принципах защиты прав меньшинства, свободы индивида. А для
буржуазной демократий (т. е. демократии в позитивном, а не просто в
антикоммунистическом смысле) в России пока что условий нет, так как нет
гражданского общества и нет среднего социального слоя, который мог бы быть
реальным носителем основных ценностей буржуазной демократии — свободы,
собственности и права.
Естественно, что эта эклектичность и внутренняя противоречивость
демократического движения обнаружилась очень быстро. После августа 1991 г.
началась серия расколов единого прежде блока "Демократическая Россия" и
выходов из него сначала патриотически настроенных организаций, затем партий
социал-демократической и социал-либеральной ориентации.
Важное значение для укрепления позиций левых сил имели принятые 30
ноября 1992 г. решения Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности ряда указов российского Президента. В целом
конституционным был признан лишь указ о приостановлении деятельности КП
РСФСР. В вопросе об имуществе КПСС и Компартии РСФСР суд согласился с
позицией Президента лишь в части, касающейся имущества, собственником
которого являлось государство. Применительно же к имуществу, принадлежащему
КПСС на правах собственности, а также к имуществу, которое на момент
издания указа фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении
КПСС . и КП РСФСР, но собственник которого не был определен, указ был
признан неконституционным. Вопрос о собственности в каждом конкретном
случае предстояло решать в судебном порядке. Неконституционным суд счел и
положения Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР", касающиеся тех первичных
организаций КП РСФСР, которые были образованы по территориальному признаку.
Таким образом, российским коммунистам удалось сохранить не только часть
своего имущества, но, что более важно, и свои территориальные парт-ячейки.
Во многом именно благодаря удержанию коммунистами хорошо налаженной за годы
советской власти разветвленной системы территориальных партийных звеньев мы
имеем сейчас ситуацию, при которой более половины массового низового актива
российских политических объединений ориентировано на левые политструктуры и
главным образом на принадлежащие КПРФ[11]. То обстоятельство, что КПРФ в
значительной мере опирается на прежние организационные структуры, является
существенным аргументом в пользу позиции судьи Конституционного Суда Т. Г.
Морщаковой, считающей, что решение Конституционного Суда не было исполнено,
поскольку российские коммунисты вовсе не создали новую партию в феврале
1993 г., а лишь восстановили старую, руководящие структуры которой были
признаны неконституционными[12].
Точка зрения, высказанная Т. Г. Морщаковой, не получила надлежащего
отклика ни в правоохранительных органах, ни в обществе. Таким образом,
решения Конституционного Суда существенно укрепили позиции коммунистов в
обществе, способствовали быстрой реанимации коммунистических сил и их
активному включению в политическую борьбу как в качестве участников
избирательной кампании 1993 г. по выборам нового высшего законодательного
органа, так и под знаменами крайней оппозиции, бойкотировавшей эти выборы.
Следующий виток активизации деятельности партий был спровоцирован
углублением конфликта между представительной и исполнительной ветвями
власти. В результате драматических событий сентября — октября 1993 г.,
последовавших за Указом Президента Российской Федерации № 1400 "О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации", рухнула система советов и
страна вступила в постсоветский период своего развития. В весьма
напряженной обстановке того времени предстояло в короткие сроки принять
новую Конституцию (по существу, постсоветскую и постсоциалистическую) и
сформировать новые органы представительной власти. Инициатива осуществления
этих мероприятий исходила от исполнительной власти, которая, взяв бразды
правления в свои руки, остро нуждалась в общественной поддержке. Для
обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие и
участие в них основных общественно-политических сил и движений, что в тех
условиях требовало широкого допуска существовавших политических партий к
участию в выборах в новый российский парламент, предусмотрительно
совмещенных с референдумом по принятию Конституции.
2.2 Постсоветский период развития многопартийности
Новый этап развития многопартийности в России начался с принятием
Конституции 1993 г., взявшей курс на развитие парламентаризма. Реализация
этого курса требовала форсированного создания в стране полноценной
многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим ускоренному
становлению цивилизованной многопартийности, станет новая пропорционально-
мажоритарная избирательная система, закрепленная во введенном в действие
Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов
Государственной Думы в 1993 г[13].
Согласно Положению, в основу которого лег проект закона о выборах,
подготовленный под руководством В. Л. Шейниса и Б. А. Страшуна[14],
депутатам, избранным по спискам избирательных объединений и блоков (по так
называемым "партийным спискам"), предоставлялась половина мест в
парламенте. Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм,
обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные
условия участия в выборах. Подобные преимущества явно не соответствовали
реальному месту и роли политических объединений в обществе и в политическом
процессе. Несмотря на фиксируемое опросами общественного мнения возрастание
вовлеченности различных социальных слоев в "партийную" жизнь в течение
всего 1993 г. (в апреле 60% респондентов не доверяли партиям и движениям
или затруднились выразить кому-то из них поддержку, в июне эта группа
сократилась до 54%, а в ноябре — до 43%), в преддверии выборов абсолютное
большинство граждан по-прежнему не симпатизировало ни одной из политических
сил. Таким образом, в Положении о выборах, в отличие от всех прежних шагов
по правовому регулированию формирования многопартийной системы, власть, не
ограничиваясь легализацией фактически уже сложившихся или складывающихся
форм общественных отношений, впервые пошла дальше и предприняла попытку
ускорить развитие многопартийности в стране.
Было ли верным такое решение — вопрос непростой. Ответ на него
усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был
избран наименее удачный, по мнению специалистов, вариант пропорционально-
мажоритарной системы, для которого характерно механическое сочетание
мажоритарного и пропорционального принципов представительства[15].
Очевидно, что здесь можно приводить много аргументов "за" и "против".
Однако надо учитывать, что реальное пространство выбора решений было в тот
момент весьма ограниченным.
Исходя из опыта некоторых западных демократий (прежде всего США и
Великобритании), ряд отечественных политиков и экспертов полагали, что
необходимо стимулировать, развитие российской многопартийности в сторону
формирования двухпартийной системы.
Судя по всему, для многих из них подобные представления до сих пор не
утратили своей привлекательности. Во всяком случае показательно, что на
проходившем в феврале 1998 г. первом Всероссийском конгрессе политологов
президент Российской политической ассоциации М. В. Ильин в своем
вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в стране
несколько раз, по его мнению, приближалось к формированию двухпартийной
политической системы, политики самой разной ориентации объединялись в своем
стремлении воспрепятствовать этому позитивному процессу. При этом,
очевидно, имелись в виду зародившиеся еще в недрах КПСС иллюзии о том, что
путем административных ухищрений можно создать некий аналог двухпартийного
центра, способного удержать центробежные тенденции в рамках компартии.
Затем, в конце 1995 г. эти идеи причудливо трансформировались в попытках
уже новой российской "партии власти" создать "сверху" два крупных право- и
левоцентристских избирательных блока, призванных, по идее их создателей,
оттянуть голоса избирателей от радикально ориентированных политических
группировок.
Есть все основания считать, что новая избирательная система
способствовала снижению темпов радикализации политических отношений и
прежде всего за счет уменьшения активности внепарламентской оппозиции. В
частности, участие в выборах КПРФ и последующая деятельность фракции
коммунистов в Государственной Думе заметно переориентировали
коммунистическую оппозицию на отработку легитимных методов борьбы за власть
и придали основной структуре коммунистического движения некоторый социал-
демократический оттенок. Коммунистам и аграриям не удалось стать главными
выразителями оппозиционных настроений. Заметная часть оппозиционно
настроенного электората проголосовала также и за целый ряд иных партий и
движений — от ЛДПР до "Женщин России". Все это, безусловно, стало фактором,
сдерживающим поляризацию в обществе. Хотя, конечно, общая тенденция к
расколу проявилась в результатах выборов 1993 г. уже достаточно явно.
Главным индикатором этой тенденции стал неожиданный для многих наблюдателей
"провал" политического центра (прежде всего речь идет о поражении на
выборах влиятельного "Гражданского союза", а также ряда других объединений
центристской ориентации).
В качестве другого серьезного аргумента против введения в тот период
избирательной системы с элементом пропорционального представительства
обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии у
них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру
социальных интересов и т. п.
Все это, разумеется, верно. Да и откуда могла взяться прочная
социальная база у тогдашних партий в условиях неизбежной после распада
старой социальной системы атомизации общественной жизни и корпоративизации
социальных интересов? В ситуации слома старых социальных связей и структур,
коренных изменений в общественных и политических отношениях, формирования
новых социальных слоев и групп основными субъектами борьбы за собственность
и власть с неизбежностью стали могущественные группы давления, отражавшие
корпоративные позиции и притязания крупных экономических групп интересов
(работников ТЭК, АПК, ВПК и т. д.), а также региональных политических элит,
в значительной степени состоявших из представителей бывшей коммунистической
номенклатуры.
Процессы корпоративизации общественно-политической жизни приобрели к
концу 1993 г. такие масштабы, что грозили полностью перекрыть возможности
для сколько-нибудь нормального формирования как структур гражданского
общества, так и новых государственных институтов. Нужны были срочные и
экстраординарные меры, направленные на ограничение подобных
корпоративистских тенденций. И это был еще один весомый аргумент в пользу
повышения роли партий и иных политических объединений в политическом
процессе.
Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в
отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых
интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих
групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от
объединений корпоративного характера), а для выявления в различных
групповых, корпоративных интересах общезначимого начала, для учета
политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный
уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в
формировании и осуществлении государственной власти. В свою очередь само
участие политических партий в парламентской деятельности, являющейся для
них школой выражения того общезначимого начала в различных групповых
интересах, которое может быть положено в основу общегосударственной
политики и законодательства, вынуждает их "прививать" корпоративистски
ориентированным слоям и группам населения основы политической культуры,
нормы и правила цивилизованной политической жизни. Таким образом,
политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный импульс
для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягивающего
российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному
гражданскому обществу и удерживающего представительную власть от опасности
трансформации в неразвитую конструкцию сословно-корпоративного
представительства.
Кроме того, целесообразность введения избирательной системы со
значительным элементом пропорционального представительства нередко
обосновывалась опасениями, что без определяющего влияния на избирательный
процесс политических партий и движений можно получить депутатский корпус,
состоящий главным образом из представителей номенклатурно-хозяйственного
актива и околомафиозных структур. Здесь уместно вспомнить слова такого
авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о том, что "режим без партий
обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформированных по праву
рождения, богатства или должности" и что "человеку из народа чрезвычайно
сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся
растить собственные элиты"[16]. Вскоре справедливость этих опасений
достаточно наглядно подтвердилась в ходе выборов в органы представительной
власти субъектов Российской Федерации, проводившихся главным образом по
мажоритарной системе при слабом участии политических объединений. В
результате, по данным на начало 1995 г., почти 30% депутатского корпуса в
регионах составили представители исполнительной власти (в том числе 22% —
это главы администраций и их заместители) и 23,5% — руководители
промышленных и сельскохозяйственных предприятий. А по данным за 1996 г.
картина получилась следующая: 20—25% избранных в этот период депутатов
законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации
составили представители акционерных обществ и банков; 25—30% —
муниципальных предприятий, столько же — представители сферы народного
образования и здравоохранения, средств массовой информации,
правоохранительных органов, до 10% являлись депутатами предыдущего созыва и
лишь 5—10% были представителями общественных объединений, а также
военнослужащих, временно неработающих и пенсионеров.
Исходя из этих соображений можно признать, что введение пропорционально-
мажоритарной избирательной системы со значительной долей партийного
представительства в парламенте в принципе отвечало главным императивам того
времени — острой потребности в стабилизации общественно-политической
ситуации, а также необходимости преодолеть сползание формирующегося
гражданского общества в неразвитое корпоративное состояние и не дать
узурпировать власть номенклатурно-мафиозным структурам. Гораздо более
уязвимо для критики то обстоятельство, что партии и движения получили явно
завышенную (по сравнению с их реальным политическим весом) долю мест в
парламенте. Эта проблема сейчас активно дискутируется. Здесь же хотелось бы
обратить внимание на то, что ставшие очевидными в последнее время
негативные последствия предоставления партиям и движениям завышенной доли
мест в парламенте не были бы настолько ощутимы, если бы законодатель
своевременно предпринял шаги по закреплению их надлежащего правового
статуса, подгоняющего партии и движения под жесткие правовые стандарты.
Введение новой избирательной системы необходимо было дополнить новым
законодательством, определяющим понятия "политическая партия" и
"общественно-политическое движение", очерчивающим условия и формы их
участия в выборах и подчиняющим процессы их создания и деятельности целям
правового демократического развития общества и государства. Это, однако, не
было вовремя сделано.
Между тем открывавшееся перед партиями и движениями политическое
пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в
1990 г. союзный Закон "Об общественных объединениях" уже не отвечал
формирующимся новым социально-политическим реалиям. Закон был нацелен
прежде всего, на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда
весьма расплывчатая дефиниция политической партии, облегченный,
преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая
регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной деятельности,
самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.
В этом Законе политические партии определялись как объединения,
выражающие политическую волю своих членов и ставящие основными задачами
участие в формировании органов государственной власти и управления, а также
осуществление власти через своих представителей, избранных в Советы
народных депутатов (ч. 1 ст. 16). Однако это определение политической
партии, фиксирующее в качестве основного признака партии ее участие в
формировании и осуществлении государственной власти и, следовательно,
вполне соответствующее принятым международным стандартам, носило
декларативный характер. Дело в том, что согласно данному Закону все
общественные объединения были наделены правом "участвовать в формировании
органов государственной власти и управления" (ч. 1 ст. 15), и то
обстоятельство, что применительно к партиям было особо оговорено их "право
выдвигать кандидатов в народные депутаты в том числе единым списком" (ч. 1
ст. 16), не определяло специфику правового статуса партий в этом вопросе,
поскольку не было подкреплено соответствующим избирательным
законодательством. Специфические требования Закона к политическим партиям и
массовым общественным движениям, преследующим политические цели, выражались
лишь в запрете государственного финансирования их деятельности, за
исключением случаев финансирования избирательных кампаний (ч. 5 ст. 5
Закона), а также в необходимости фиксированного индивидуального членства
для политических партий (ч. 7 ст. 16), наличии не менее пяти тысяч членов
для получения партиями общесоюзного (а с 1991 г. — общероссийского) статуса
(ч. 2 ст. 6), запрете на членство в партиях для иностранцев и лиц без
гражданства (ч. 1 ст. 9) и наличии у партий программных документов,
публикуемых для всеобщего сведения (ч. 2 ст. 16). Кроме того, на
политические объединения распространялся Указ Президента РСФСР от 20 июля
1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических
партий и массовых общественных движений в государственных органах,
учреждениях и организациях РСФСР".
Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который
содержался в союзном Законе "Об общественных объединениях" (наличие
фиксированного членства и численность не менее 5 тыс. членов для
общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и. на членство в
партиях иностранцев и лиц без гражданства, а также обнародование партией
своих программных документов), носил чисто номинальный характер, поскольку
к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на
которые эти требования не распространялись. Таким образом, сложилась
ситуация, когда право участия в выборах, предоставленное политическим
объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими
значению этого права обязанностями, но и вообще никакими дополнительными
обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и
государством (за исключением разве что лишь запрета на создание и
деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в
учреждениях и организациях).
Это означало, что в законодательстве отсутствовали работающие критерии
и процедуры определения и подтверждения политического характера субъектов
избирательного процесса. В такой ситуации некоторым специалистам казалось
заманчивым решить проблему простым бюрократическим образом — предоставить
право решить вопрос о политическом характере претендентов на участие в
выборах, например, как предлагалось, суду по представлению Центральной
избирательной комиссии[17]. С подобной позицией трудно согласиться.
Как известно, политическими партиями считаются организации, борющиеся
за власть. В условиях демократии эта борьба протекает в цивилизованных
формах избирательного процесса. Тесная связь с институтом выборов,
постоянное участие в избирательных кампаниях и являются основными
конституирующими признаками политической партии. Политические партии — это
общественные объединения, главной уставной целью которых является борьба за
власть путем участия в выборах. Поэтому невозможно определить политический
характер каких-либо общественных объединений до того, как они реализуют
свой политический потенциал на выборах (нельзя же всерьез полагаться на те
декларации политических целей, которые они записывают в своих уставах). И
было бы неверным, особенно в нашей ситуации, где политические отношения еще
не отделились от неполитических, отдавать на усмотрение Центральной
избирательной комиссии, Министерства юстиции или даже суда решение вопроса
о политическом характере общественных объединений и, следовательно, об их
праве участия в выборах. При отсутствии четких, эмпирически верифицируемых
критериев того, что именно является политическим, здесь неизбежны
субъективизм, злоупотребления и разного рода недоразумения.
Думается, что если бы Федеральный закон «О политических партиях»
существовал бы в тот период времени, то удалось бы разрешить многие
противоречия и снять неясность в вопросе о политическом характере каких-
либо общественных объединений.
Дело в том, что априори, ориентируясь лишь на само название партии,
нельзя было определить, является ли, например, созданная в тот период
вреиени, Партия пенсионеров корпоративным объединением, нацеленным на
решение специфических проблем определенного социального слоя, или это
объединение пенсионеров как граждан, сумевшее придать, своим специфическим
интересам общегражданский смысл и политическое значение. Невозможно было
четко сформулировать критерии, способные помочь какой-либо государственной
инстанции каждый раз безошибочно определить эту неуловимую грань между
политическим и неполитическим. Единственная инстанция, которую можно было
признать здесь достаточно компетентной, — это само общество в лице своего
электората.
Гарантией же против неоправданного умножения числа претендентов на
власть при таком подходе могли бы стать достаточно жесткие требования,
предъявляемые законом к политическим объединениям граждан как к
специфическому виду общественных объединений, а также требование о
необходимости в той или иной форме регулярно подтверждать свой статус
политического объединения. Общественные объединения, готовые
соответствовать этим требованиям ради права участвовать в избирательном
процессе, заслуживают того, чтобы дать им возможность реализовать себя в
данной сфере и предоставить им в качестве аванса право называть себя
политическими партиями и политическими движениями.
Именно то обстоятельство, что такие гарантии не были своевременно
предусмотрены законодателем (а не завышенная доля "партийного"
представительства), а также отсутствие закона, регулировавшего бы четко и
ясно хотя бы основные вопросы, явилось, на мой взгляд, главной причиной
последующих деформаций избирательного процесса. Если бы предоставление
партиям и движениям половины мест в парламенте было бы своевременно
подкреплено адекватной проработкой их правового статуса (что, несомненно,
стало бы важным фактором формирования многопартийности парламентского
типа), то, скорее всего, партнеры Думы по власти (Президент и Совет
Федерации) не стали бы впоследствии столь настойчиво стремиться к отказу от
пропорциональной модели выборов или к изменению пропорции распределения
мест в Думе.
Оценивая итоги развития общественно-политического процесса в период,
охватывающий уже две избирательные кампании по выборам в Государственную
Думу, можно с достаточными основаниями сделать вывод, что еще в конце 1993
г., когда шла работа над Положением о выборах в новый представительный
орган, необходимо было заложить нормативные основы для формирования
правового статуса политических объединений (например, в Положении о
политических объединениях, вводимом в действие указом Президента РФ
одновременно с Положением о выборах).
При этом основной акцент надо было сделать на создании правовых
гарантий приверженности политических партий и движений конституционным
основам существующего строя, их отказе не только от силовых способов
изменения строя, но и от непарламентских форм борьбы за власть. Кроме того,
как показывает опыт развития российской многопартийности после 1993 г., в
Положении о политических объединениях следовало бы закрепить требования к
демократизации внутрипартийной жизни (что стало бы тормозом на пути
развития вождистских партий и движений тоталитарного типа), ввести
дополнительные гарантии против политического экстремизма, максимально четко
регламентировать финансовую и производственную деятельность политических
объединений (что в какой-то мере могло бы препятствовать криминализации
политической жизни, сращиванию бизнеса и политики и т. д.). И разумеется,
необходимо было предусмотреть надлежащие формы государственного контроля за
соответствием деятельности политических объединений требованиям
законодательства, а также систему санкций (вплоть до лишения права
участвовать в выборах) за нарушение данных требований. Такой подход в
определенной мере оградил бы Государственную Думу первого созыва от партий
и движений, не желающих платить адекватную цену за право участвовать в
формировании и осуществлении государственной власти, и способствовал бы
большему пониманию партийными фракциями и депутатскими группами своей роли
в качестве института, "с помощью которого воля граждан может осуществляться
в периоды между выборами".
Вместо этого законодатель, не поставив никаких содержательных барьеров
на пути к получению статуса избирательного объединения, выделил
избирательным объединениям и блокам такую долю мест в парламенте, которая
превратила их в держателя основного пакета акций в тех ситуациях, когда они
имели общий корпоративный интерес. Именно к таким ситуациям относится
принятие Закона об общественных объединениях (в части, касающейся их
участия в выборах), закона о политических партиях, а также избирательного
законодательства. Парламентские фракции и депутатские группы, легко
забывающие о своих разногласиях, когда дело доходит до их собственных общих
интересов, не пошли на сколько-нибудь существенные самоограничения ни в
одном из названных выше направлений.
Более того, то обстоятельство, что представительство в парламенте
получили избирательные объединения, политический характер которых
представляется весьма спорным, в значительной мере обусловило дальнейшую
девальвацию статуса субъекта избирательного процесса. Уже к следующей
избирательной кампании по выборам в Государственную Думу законодатель
вообще отказался от какой-либо политической маркировки субъектов
избирательного процесса. В Федеральном законе "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. и в
последовавшем за ним Федеральном законе "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июня
1995 г. к избирательным объединениям были отнесены все общественные
объединения, зарегистрированные за полгода до объявления дня выборов,
уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной
власти.
В результате право участвовать в выборах получили 258 общественных
объединений и 111 из них попытались этим правом воспользоваться. Но главное
— в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников вступили
организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов
(профсоюзов, объединений промышленников и финансистов, отраслевых
организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих
интересы отдельных министерств, ведомств, крупных акционерных компаний и т.
п.), а также объединения, построенные исключительно по национальному или
религиозному признаку. И только благодаря взвешенной и ответственной
позиции электората в Государственной Думе оказались представленными лишь
политические объединения, причем именно те из них, политические платформы
которых тяготели к наиболее крупным центрам идеологического притяжения в
структуре массового сознания россиян.
Поскольку после выборов 1995 г. ключевые позиции в Думе заняли
выдвиженцы политических объединений, их усилиями в новое избирательное
законодательство были внесены важные новеллы, ставящие барьеры на пути
участия в выборах неполитических по своей природе общественных объединений.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997
г[18]. право участия в выборах было предоставлено лишь политическим
объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям,
политическим движениям).
Очевидно, что недавно принятый Федеральный закон «О политических
партиях» расставит наконец-таки «все точки над и». Принятие этого закона –
все-таки большой шаг к становлению легитимной многопартийности в России, но
сам по себе Закон "О политических партиях" не предусматривает никаких
изменений в политической структуре государства. Он может лишь оказать
некоторое косвенное влияние. Причем наибольшее влияние, думаю, окажут более
жесткие требования к регистрации партий и установленный минимум членства.
Таким образом, мне кажется, что в течение ближайших лет, пока
будет проходить перерегистрация, число партий сократится с двухсот как
минимум до сорока.
В связи с этим партии получат стимул для того, чтобы укрупняться. То есть в
ближайшее время можно ожидать волну различных партийных слияний, которые
будут идти прежде всего по пути поглощения крупными объединениями более
мелких.
В принципе Закон о партиях не способен сократить число тех партий, которые
входят сегодня в Государственную Думу. Это зависит от характера Закона о
выборах. При пятипроцентном барьере прохождения в Думу мы и в будущем будем
получать практически
ту же политическую картину. Изменить эту ситуацию может либо введение
мажоритарной системы, либо создание мощной партии власти, но уже без
кавычек. Что возможно лишь в том случае, когда глава государства получит
право возглавлять эту партию. Однако новый закон содержит беспрецедентное
для мировой практики положение, согласно которому Президент России не может
быть членом той или иной партии.
Эта норма была уместной тогда, когда все боролись с единовластием КПСС, но
абсолютно неприемлема для демократического государства. Кроме этого, сама
эта норма лишает партии самого смысла их существования - ведь они создаются
именно как инструмент борьбы за власть. Если пост Президента им остается
недоступен, значит, они не смогут выполнить своего предназначения до конца.
Конечно, сложно сейчас судить о положительных и отрицательных чертах
данного закона, но ясно одно, что в начале 90-х годов такого закона не
было, да и в принципе быть не могло, и это привело к тому, о чем я
рассказал в своей работе, а следовательно, по моему, принятие такого закона
по крайней мере уже не плохо!
Заключение
Происходящие в стране социально-экономические и социально-политические
преобразования далеки от своего завершения, хотя даже принят в какой-то
мере, по сути переломный закон. Судя по всему, страна еще длительное время
будет находиться в мучительном состоянии переходного периода. Это
обстоятельство накладывает свой отпечаток на все происходящие в стране
процессы, в том числе и на процесс формирования многопартийности. Однако
неизбежные объективные трудности и субъективные просчеты на пути
становления в России цивилизованной многопартийной системы не должны
заслонять собой те заметные успехи, которые уже достигнуты в этой области.
За очень короткий по историческим меркам срок мы сделали принципиальный
рывок от монополии одной партии, пронизывающей все сферы общественной
жизни, до реального политического плюрализма и многопартийности.
На данном этапе стоит задача закрепить достигнутое путем надлежащей
правовой институализации политического процесса, преодоления правовых
пробелов в сфере регулирования вопросов создания, организации и
деятельности политических объединений, разработки и внедрения в
политическую практику правовых норм, способных направить развитие
многопартийности в парламентское русло, подчинить деятельность партий
нормам и принципам демократии, не останавливаться на одном законе,
развивать нормативную базу для достижения той многопартийности, которая бы
отвечала всем принципам и нормам настоящего демократического государства.
Говоря о необходимости подчинения партий правовым требованиям, следует,
конечно же, отдавать себе отчет в том, что общая ситуация, в которой им
приходится действовать, еще далеко от истинно правовой. От них ждут
ориентации на принципы конституционализма в то время, когда
конституционализм еще не стал реальностью нашей политической жизни. В этой
ситуации партии не ощущают себя частью легитимной политической системы и не
ждут от государства надежных гарантий честного соблюдения своими
конкурентами общих "правил игры". Поэтому для партий и их лидеров, лучше,
чем кто-либо, понимающих механизмы и резоны реальной политики, существует
большой соблазн искать нелегальные способы наращивания своего потенциала,
отрабатывать дополнительные, выходящие за рамки закона, возможности прихода
к власти. Однако они должны понимать, что их общий интерес, интерес
выживания и развития многопартийности, заключается в наивной на первый
взгляд правовой ориентации. Понимание этого обстоятельства должно
перевесить все сиюминутные выгоды от интриг и сценариев так называемой
"реальной политики". Только договорившись об общих правовых принципах
политического поведения, придерживаясь выработанных правил и следя за тем,
чтобы их политические конкуренты вели себя так же, партии сообща смогут
сохранить, условия для своего выживания и развития.
Список использованной литературы
1. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1994. С. 90.
2. Острогорский М. Л. Демократия и политические партии. Т. II. М..
2000. С. 252.
3. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве.
М.: 1998
4. Зарубежное законодательство о политических париях. С. 151.
5. Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993.
6. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.
7. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1990. №4. Ст. 52.
8. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №11. Ст. 400.
9. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. №31. Ст. 1035.
10. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1991. №35. Ст. 1024.
11. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. №35. Ст. 1164.
12. Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.2001 г.
13. Реформирование России: мифы и реальность. М, 1994. С. 54
14. Головков А. Российский политический театр: без массовки нет
солистов // Известия. 1996. 2 марта
15. Первая леди в мантии // Фигуры и лица. Приложение к «Независимой
газете». 1998. Март №5. С.10.
16. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
1993. №41. Ст.3907
17. Избирательный закон: материалы к обсуждению. М, 1993.
18. Веденеев Ю. Политические партии в избирательном процессе //
Доверие. 1995. №3-4.С.10.
19. Власть и демократия. Зарубежные ученые о политической науке. М.,
1992. С.96.
20. Выборы в Государственную Думу. М., 1995. С. 33
21. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №38. Ст. 4339
-----------------------
[1] Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.:
1998
[2] Зарубежное законодательство о политических париях. С. 151.
[3] Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993.
[4] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1990. №2. Ст. 22.
[5] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1990. №4. Ст. 52.
[6] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. №11. Ст. 400.
[7] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. №31. Ст. 1035.
[8] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1991. №35. Ст. 1024.
[9] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1991. №35. Ст. 1164.
[10] Реформирование России: мифы и реальность. М, 1994. С. 54
[11] Головков А. Российский политический театр: без массовки нет солистов
// Известия. 1996. 2 марта
[12] Первая леди в мантии // Фигуры и лица. Приложение к «Независимой
газете». 1998. Март №5. С.10.
[13] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993.
№41. Ст.3907
[14] Избирательный закон: материалы к обсуждению. М, 1993.
[15] Веденеев Ю. Политические партии в избирательном процессе // Доверие.
1995. №3-4.С.10.
[16] Власть и демократия. Зарубежные ученые о политической науке. М., 1992.
С.96.
[17] Выборы в Государственную Думу. М., 1995. С. 33
[18] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №38. Ст. 4339
