Статусы кабинета министров Украины

Сфера і характер діяльності виконавчої влади.

Конституція України істотно підвищила роль і місце виконавчої влади в

системі органів державної влади. У ст. 6 Конституції України

проголошується, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її

поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Практично це, зокрема, означає,

що виконавчій владі надається пріоритет у сфері управління економікою усієї

країни, реалізації єдиної соціально-економічної політики держави. Отже,

виконавча влада відрізняється від інших гілок влади насамперед предметом і

сферою діяльності. Важливо підкреслити, що Основний Закон створює реальні

передумови для того, щоб виконавча влада стала насправді здатною здійснити

намічені нею економічні програми й нести всю повноту відповідальності за

свої рішення та дії.

З метою запобігання корупції Конституція забороняє всім членам

Кабінету Міністрів України, керівникам центральних та місцевих органів

виконавчої влади суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім

викладацької, наукової та творчої в позаробочий час, входити до складу

керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання

прибутку.

Основний Закон України встановлює що більш детальна організація,

повноваження й порядок діяльності органів виконавчої влади визначаються,

окрім Конституції, законами України.

На відміну від законодавчої і судової влади, органи яких функціонують

в автономному режимі, підкоряючись тільки законові, виконавча влада не може

ефективно діяти поза межами єдиної системи. В нашій державі виконавча

вертикаль функціонує на засадах чіткої субординації та підпорядкування.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів

України. У своїй діяльності він керується Конституцією, законами України та

актами Президента України. Більше того, однією а головних функцій Кабінету

Міністрів є забезпечення виконання законів України (в тому числі й

Конституції) та актів Президента України, систематичний контроль за

дотриманням їх іншими органами виконавчої влади всіх рівнів та застосування

необхідних заходів щодо ліквідації виявлених порушень. Ця функція визначає

сутність і характер повноважень Кабінету Міністрів, підзаконність його

рішень, тобто прийняття їх на основі й для виконання Конституції, законів,

указів Президента України.

Зміст відповідальності Кабінету Міністрів перед Президентом України.

Ліквідувавши верховенство однієї влади над іншою, Конституція все ж

установила, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та

підконтрольний і підзвітний Верховній Раді.

Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом України полягає

в тому, що саме Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-

міністра, припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку.

Саме він призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів,

керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів

місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих

посадах. Загалом слід визнати, що багато повноважень Президента України

безпосередньо стосуються діяльності Кабінету Міністрів та інших органів

виконавчої влади.

Підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України Верховній

Раді України реалізується через затвердження Державного бюджету України та

внесення змін до нього, організацію контролю за виконанням Державного

бюджету України та прийняття рішення щодо звіту про його виконання.

Верховна Рада розглядає та приймає рішення щодо схвалення Програми

діяльності Кабінету Міністрів, дає згоду на призначення Президентом

Прем'єр-міністра, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів. Вона

за пропозицією не менш як однієї третини її конституційного складу може

розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти

резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю конституційного

складу Верховної Ради.

Повноваження Кабінету Міністрів.

Конституція України визначає більшість повноважень Кабінету Міністрів

України. До його відання належать:

1. Забезпечення державного суверенітету й економічної самостійносі

України, здійснення внутрішньої й зовнішньої політикн держави, виконання

Конституції та законів України, актів Президента України. Щодо забезпечення

державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення

внутрішньої й зовнішньої політики слід зауважити, що цей напрям діяльності

Кабінету Міністрів підпорядковується Президентові, який відповідно до ст.

106 Конституції теж має повноваження в цій сфері.

2. Вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Це завдання покладається на всі гілки влади в Україні. Вимоги, що

висуваються в цій сфері до діяльності Кабінету Міністрів, структур, що ним

очолюються, безпосередньо пов'язані сьогодні зі змінами якості життя

населення. Координуючи діяльність підвідомчих міністерств і відомств,

Кабінет Міністрів визначає ступінь їхньої відповідальності за проведення в

життя соціальної політики, необхідні для цього функції й повноваження.

3. Розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-

технічного, соціального і культурного розвитку України. Забезпечення

проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту,

освіти, науки й культури, охорони природи, екологічної безпеки та

природокористування.

В усіх перелічених сферах (як бачимо, дуже суспільне важливих та

різноманітних) Кабінет Міністрів України має розробити і втілити в життя

єдину (загальнодержавну) політику. Так, у сфері культури на нього

покладаються завдання охорони культурної спадщини народностей і націй і

України, розвитку загальнонародної культури, стимулювання її

багатоманітності, формування комплексної системи підтримки культури, її

творців, їхніх професійних об'єднань; у сфері освіти - реалізації програми

розвитку освіти, підвищення ефективності використання її потенціалу,

зміцнення її матеріальної бази та соціального захисту тощо.

4. Забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення

управління об'єктами державної власності відповідно до закону.

Конституційне закріплення положення про необхідність забезпечення рівних

умов розвитку всіх форм власності пояснюється надзвичайною роллю цього

чинника в побудові ринкової економіки. Управління ж державною власністю е

одним з головних повноважень Кабінету Міністрів України. Коло об'єктів, що

належать до державної власності, визначається різними законодавчими актами,

і насамперед Конституцією України. Згідно зі ст. 13 Конституції земля, її

надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться

в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу,

виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності

Українського народу. Від його імені права власника здійснюють органи

державної влади та місцевого самоврядування.

5. Розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення

виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України,

подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Це конституційне

положення визначає роль Кабінету Міністрів України в організації бюджету,

тобто в регламентованій законом діяльності органів державної влади щодо

його складання, розгляду, затвердження й виконання.

Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня кожного року подає Верховній

Раді проект закону про Державний бюджет на наступний рік. Разом із проектом

закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету поточного

року. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою з 1

січня по 31 грудня, а за особливих обставин - в інший період. По закінченні

цього строку Кабінет Міністрів подає до Верховної Ради звіт про виконання

Державного бюджету. Поданий звіт оприлюднюється.

До найважливіших проблем у сфері державного бюджету, що вирішуються

Кабінетом Міністрів України, належать скорочення дефіциту бюджету,

попередження неконтрольованого зростання витрат бюджету, зміцнення його

прибуткової частини та посилення соціальної спрямованості витрат.

Забезпечуючи розробку й прийняття бюджету, Кабінет Міністрів України

взаємодіє із Центральним банком України, спирається на Міністерство

фінансів та інші центральні й місцеві органи виконавчої влади. Контроль за

використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради

України здійснює Рахункова палата.

6. Здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної

безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Ідеться про

систему політичних, економічних, соціальних та правових заходів,

спрямованих на попередження, припинення та ліквідацію зовнішніх і

внутрішніх загроз розвиткові суспільства й держави. Діяльність Кабінету

Міністрів України у сфері національної безпеки й оборони підпорядкована

Раді національної безпеки й оборони, яка у відповідності до ст. 107

Конституції України створена при Президентові України.

7. Організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності

України, митної справи. Нагадаємо, що зовнішньоекономічна діяльність - це

налагодження міжнародного економічного співробітництва, торгівлі,

кредитування і т.д., а митна справа - організація зборів, які стягує

держава за перевезення вантажів через її кордон, а також за користування

для цього шляхами, мостами, портовими спорудами тощо.

8. Спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої

влади. Це повноваження передбачає участь не тільки в утворенні,

реорганізації та ліквідації нижчестоящих органів виконавчої влади, а й у

визначенні їхньої структури, штатів, компетенції, порядку взаємодії,

підзвітності й підконтрольності.

Перелік повноважень Кабінету Міністрів України, встановлений ст. 116

Конституції, не є вичерпним. Законами України, актами Президента можуть

передбачатися й інші повноваження та функції Кабінету Міністрів.

Не слід забувати, що Кабінет Міністрів України користується правом

законодавчої ініціативи й бере активну участь у розробці законопроектів, що

створюють правову основу для розвитку ринкових відносин, вирішення гострих

економічних і соціальних проблем.

Cклад Кабінету Міністрів України.

У відповідності з Конституцією України до складу Кабінету Міністрів

України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три

віце-прем'єр-міністри, міністри. Постійним органом Кабінету Міністрів є

його Президія. Кабінет Міністрів України повноважний створювати свої

постійні й тимчасові комісії, а також інші робочі органи.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою

більше ніж половини конституційного складу Верховної Ради України. Обраний

Прем'єр-міністр вносить на ім'я Президента подання про персональний склад

Кабінету Міністрів України. Президент України призначає або не призначає

персональний склад Кабінету Міністрів України.

Таким чином, порядок формування персонального складу Кабінету

Міністрів передбачає обов'язкові правові дії з боку як Президента, так і

Прем'єр-міністра України. Такий порядок орієнтований на згоду, на розумний

компроміс, хоча останнє слово залишається за Президентом України, оскільки

саме він вирішує питання про призначення на посаду, проте для будь-якого

призначення обов'язково необхідне подання Прем'єр-міністра.

Прем'єр-міністр керує роботою Кабінету Міністрів, спрямовує її на

виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою

України. Це практично означає, що Конституція України відводить Прем'єр-

міністрові вирішальну роль у визначенні основних напрямів діяльності

Кабінету Міністрів, а також в організації його роботи. Водночас не слід

забувати, що Кабінет Міністрів є колегіальним органом, засідання якого

допускають широкий і вільний обмін думками з усіх питань, що розглядаються.

До числа традиційних повноважень Прем'єр-міністра з організації роботи

Кабінету Міністрів слід віднести: керівництво Кабінетом Міністрів та його

засіданнями; розподіл обов'язків між Першим віце-прем'єр-міністром та віце-

прем'єр-міністрами; представництво Кабінету Міністрів у міжнародних

відносинах; підписання актів Кабінету Міністрів і т.д.

На Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів

покладаються найважливіші функції виконавчої влади. Так, Перший віце-

прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри Кабінету Міністрів координують у

відповідності з розподілом обов'язків роботу міністерств, інших підвідомчих

Кабінетові Міністрів органів, контролюють її. Міністр керує не тільки

апаратом міністерства, а й великою кількістю органів, підприємств,

організацій, що входять у систему його міністерства.

Конституція України встановлює, що Кабінет Міністрів України складає

повноваження перед новообраним Президентом України. Таким чином, за

загальним правилом строк функціонування Кабінету Міністрів залежить від

строків повноважень Президента. Оскільки Президент обирається на п'ять

років (ст. 103 Конституції), Кабінет Міністрів цього складу має працювати

п'ять років. Проте строк перебування Президента України на посаді може бути

скороченим за умов його відставки, неможливості виконувати свої

повноваження за станом здоров'я, усунення з поста в порядку імпічменту або

смерті (ст. 108 Конституції). У таких ситуаціях строки припинення

повноважень Кабінету Міністрів можуть не збігатися зі строками здійснення

повноважень Президента. Кабінет Міністрів може виконувати свої обов'язки до

обрання нового Президента, а Прем'єр-міністр - обов'язки Президента,

повноваження якого були достроково припинені.

Строк повноважень Кабінету Міністрів може бути достроково припиненим

незалежно від припинення президентських повноважень у випадках,

передбачених ст. 115 Конституції, яка встановлює підстави відставки

Кабінету Міністрів або окремих його членів залежно від того, хто був її

ініціатором.

Порядок добровільної відставки Кабінету Міністрів.

По-перше, Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів

України мають право заявити Президентові України про свою відставку.

Здебільшого таке рішення вони, враховуючи його екстраординарність,

оголошують на засіданні Кабінету Міністрів у присутності всіх його членів.

У цьому випадку відставка Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів

є добровільною, хоча її завжди викликають, як свідчить міжнародна й

вітчизняна практика, істотні обставини й причини (криза в економіці,

загальні страйки тощо).

Добровільна відставка не є підставою для автоматичного припинення

діяльності Кабінету Міністрів, оскільки вона може прийматися або

відхилятися Президентом. У зв'язку з великим політичним значенням такого

кроку йому звичайно передують попередні консультації Кабінету Міністрів із

Президентом. Тому випадки відхилення главою держави заяви Прем'єр-міністра,

інших членів Кабінету Міністрів про свою відставку на практиці трапляються

дуже рідко. Конституція закріплює, що відставка Прем'єр-міністра України

має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів, тобто Першого

віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів та міністрів. Відставка ж

інших членів Кабінету Міністрів не тягне за собою відставки всього його

складу й має розглядатися як нормальне явище в державному житті.

Механізм вимушеної відставки Кабінету Міністрів.

По-друге, відставка Кабінету Міністрів України можлива з ініціативи

Президента України та в результаті прийняття Верховною Радою України

резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України. Причини вимушеної

відставки Кабінету Міністрів за рішенням Президента можуть бути

найрізноманітніші, але це, як правило, результат загострення суперечностей

між ними. Відставка Кабінету Міністрів за рішенням Президента не вимагає

дотримання якихось попередніх умов (наприклад, попередження про відставку й

т.д.). Вона може відбутися в будь-який -час, незалежно від ставлення

Верховної Ради України до діяльності Кабінету Міністрів України.

Резолюція недовіри Кабінетові Міністрів, прийнята Верховною Радою, має

своїм наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Резолюція

недовіри - один із найдійовіших засобів забезпечення відповідальності

Кабінету Міністрів перед Верховною Радою України. Стаття 87 Конституції

передбачає такий механізм її прийняття. Верховна Рада за пропозицією не

менш як однієї третини її конституційного складу розглядає питання про

відповідальність Кабінету Міністрів та приймає резолюцію недовіри

Кабінетові Міністрів більшістю свого конституційного складу. Проте питання

про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною

Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом

року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів.

У випадках вимушеної відставки Кабінету Міністрів Прем'єр-міністр

зобов'язаний подати Президентові заяву про відставку всього складу Кабінету

Міністрів. Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його

дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи

новосформованого Кабінету Міністрів, але не довше ніж шістдесят днів.

У Конституції встановлюються форми правових актів Кабінету Міністрів

України - це постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на

всій території України. Постановами Кабінету Міністрів здебільшого

оформляються рішення, що мають нормативний характер і є найважливішими.

Форми розпоряджень Кабінету Міністрів набувають рішення з поточних питань.

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Процедура підготовки правових актів Кабінету Міністрів передбачає розробку

тексту самого акта, пояснювальної записки до нього, а також матеріалів, що

містять прогноз соціально-економічних та інших наслідків його реалізації.

Проекти актів погоджуються із заінтересованими органами й організаціями.

Кабінет Міністрів України здійснює контроль за виконанням актів,

прийнятих ним як безпосередньо, так і через підвідомчі органи.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів підлягають реєстрації в

порядку, встановленому законом. Акти Кабінету Міністрів можуть бути

скасовані Президентом (ст. 106 Конституції).

Центральний орган виконавчої влади.

Друге після Кабінету Міністрів місце у виконавчій вертикалі влади

посідають центральні органи виконавчої влади. Головною ланкою системи

органів центральної виконавчої влади є міністерства. Вони створюються для

організації державного управління в найважливіших сферах соціально-

економічного й політичного життя і є здебільшого органами галузевого

управління. Значення міністерств підкреслюється тим, до їхні керівники

(міністри) входять до складу Кабінету Міністрів України (ст. 114

Конституції).

Державні комітети - центральні органи виконавчої влади, що здійснюють

переважно міжгалузеве управління. Відомства (агентства, бюро, управління,

комісії) реалізують функції управління в тих сферах, які не охоплюються

міністерствами та комітетами.

Конституцією передбачений такий порядок утворення центральних органів

виконавчої влади. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента

України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міїїістерств, інших

центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених

Державним бюджетом України на утримання цих органів. Президент України

відповідно до ст. 106 Конституції призначає керівників міністерств, інших

центральних органів виконавчої влади. Він може припинити їхні повноваження

на цих посадах.

Функції центральних органів виконавчої влади України визначаються

Указом Президента України «Про загальне положення про міністерство, інший

центральний орган державної виконавчої влади» 1996 р. Завдання та функції

конкретних міністерств та інших органів державної виконавчої влади

встановлюються положеннями про згадані органи, які затверджуються

Президентом. У цих положеннях передбачається відповідальність керівників

центральних органів державної виконавчої влади перед Президентом за

результати своєї діяльності.

Компетенція міністерств, комітетів та відомств реалізується через

видання ними наказів, інструкцій та інших нормативно-правових актів.

Наступною ланкою виконавчої вертикалі влади є місцеві органи

виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу

владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі.

Здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі буде

визначене окремими законами України.

В областях і районах склад місцевих державних адміністрацій формують

голови місцевих державних адміністрацій. Останні призначаються на посаду і

звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів

України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх

повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів

України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Президент України видає обов'язкові для голів місцевих державних

адміністрацій укази й розпорядження, бере участь у формуванні органів

виконавчої влади вищого рівня й т.д. Відповідальність голів місцевих

державних адміністрацій перед Кабінетом Міністрів України полягає не тільки

в тому, що вони призначаються й звільняються з посади Президентом за

поданням Кабінету Міністрів, а й у тому, що Кабінет Міністрів спрямовує й

координує роботу всіх органів виконавчої влади, саме він розробляє

загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального й

культурного розвитку України.

Місцеві державні адміністрації в цілому підзвітні і підконтрольні

відповідним Радам народних депутатів (обласним та районним) у частині

повноважень, делегованих їм цими радами, а також органами виконавчої влади

вищого рівня. Таким чином, не тільки голови місцевих державних

адміністрацій, а й самі місцеві державні адміністрації входять у систему

подвійного підпорядкування.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать

Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть

бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою

місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може

висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на

підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану

відповідь. Конституція не вказує, яке саме рішення має прийняти Президент,

тобто він може погодитися із висловленою недовірою і прийняти рішення про

відставку голови місцевої адміністрації, а може й не зважити на думку ради,

давши обгрунтовану відповідь із поясненням свого рішення. Проте якщо

недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві

третини складу відповідної ради. Президент України приймає рішення про

відставку голови місцевої державної адміністрації.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету

Міністрів, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та

культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного

проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх

національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) подання звіту про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними

радами повноважень.

У відповідності зі ст. 143 Конституції органам місцевого

самоврядування (сільським, селищним, міським радам та їх виконавчим

органам) можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої

влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень

органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої

влади.