Реформирование железнодорожного транспортам России

3

Реформирование железнодорожного транспортам России.

I. Введение

II.

1. Структурная реформа федерального железнодорожного транспорта (этап 1997 - 1998 гг.)

2. Объединение линейных предприятий без изменения их производственного профиля.

3. Полное или частичное изменение производственного профиля объединяемых линейных предприятий.

4. Укрупнение и ликвидация отделений железных дорог с пере-ходом на безотделенческую структуру управления.

5. Одноэтапный переход (Восточно-Сибирская железная доро-га).

6. Этапный переход на безотделенческую структуру.

7. Концепция реформирования железнодорожного транспорта (1998 г.)

8. Предпосылки и основное содержание концепции развития структурной реформы

9. Оценка вариантов реформирования железнодорожного транспорта

10. Анализ мирового опыта реформирования железнодорожного транспорта и естественных монополий

11. Реформирование электроэнергетики

12. Реформирование газодобывающей и газоперерабатывающей отрасли

13. Реформирование нефтяной отрасли

14. Реформирование воздушного транспорта

15. Реформирование морского транспорта

16. Выбор оптимальной регуляторной модели для железнодорожного транспорта в России.

17. Первый этап реформ (2001--2002 гг.)

18. Выбор организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта

1). Сохранение существующей структуры управления федеральным железнодорожным транспортом.

2). Федеральное государственное ' унитарное предприятие (ФГУП)

3). Открытое акционерное общество (ОАО).

4). Несколько открытых акционерных обществ.

5). Процедура формирования ОАО "РЖД". 19. Механизмы управления реформой при переходе от первого (подготовительного) ко второму этапу

20. Второй этап реформ (2003 - 2005 гг.)

21. Третий этап реформ (2006 -- 2010 гг.)

22. Система государственного регулирования железнодорожного транспорта

23. Реформирование тарифной системы

24. Финансово-экономическая и социальная оценка структурной реформы

25. Актуализация генеральной схемы развития железнодорожного транспорта на период 2010-2015 гг.

III. Заключение

Список используемой литературы

Введение

Предлагаемый мною реферат представляет собой попытку системного взгляда на реформирование железнодорожного транспорта России, интенсивным развитием которого начинается XXI столетие. Такой подход неизбежно предлагает обращение к истории Российских железных дорог, так как незнание исторического опыта может способствовать формированию неправильного видения будущего.

Вся история железных дорог - это история постоянного совершенствования, изменения и преобразований. Не только совершенствования техники и технологических процессов, но и в значительной мере совершенствования организации управления и экономики железных дорог.

Работа над программой структурного реформирования железнодорожного транспорта на рубеже XX и XXI веков требовала от разработчиков наряду с необходимостью системных подходов к обоснованию реформ также и взвешенной оценке возможных альтернатив и последствий. Прежде всего, следовало ответить на вопрос: нужны ли реформы, и можно ли обойтись без них?

Однозначный ответ был сформирован только после того, как были проанализированы и оценены все внешние и внутренние процессы - экономические, технологические, социальные, которые сопровождают работу отрасли. Зачастую именно в их противоречии и возникают предпосылки, требующие реформирования.

Именно об этом я и попытаюсь рассказать.

1. Структурная реформа федерального железнодорожного транспорта (этап 1997 - 1998 гг.)

Основой функционирования железнодорожного транспорта в переходный период являлось проведение мероприятий по совершенствованию структуры отрасли.

Анализ мероприятий, проводимых на железной дороге в 1997 - 1998 гг., позволил выявить общие направления работы по структурным преобразованиям.

Они заключаются в укреплении первичных производственных звеньев, объединении и укреплении отделений ж.д., централизации управления перевозочной и финансово-экономической деятельностью, концентрации финансовых ресурсов в министерстве в условиях их дефицита, необходимости устранения двойных налогооблагаемых оборотов. Это достигается при переходе на двухзвенную систему управления, преобразовании линейных предприятий основной деятельности в структурные подразделения с лишением их статуса юридического лица. При этом упраздняется самостоятельный баланс и заменяется оборотно-сальдовыми ведомостями, осуществляются меры по совершенствованию учетной политики, более четко разграничиваются затраты по перевозочной и подсобно-вспомогательной деятельности, перерабатывается номенклатура расходов по основной деятельности железной дороги.

В условиях 1996 г. устранение двойного налогообложения позволило экономить за год более 1,3 трлн. руб. за счет переключения соответствующих затрат с подсобно-вспомогательной деятельности на перевозочную.

В условиях исключения внутриотраслевых оборотов, увеличивающих налогооблагаемую базу, усилился контроль за расходами средств на основе их лимитирования с выделением отдельной строкой определенного состава затрат.

Масштабы и методы проводимых на железной дороге мероприятий по структурным преобразованиям на линейном уровне различны.

2. Объединение линейных предприятий без изменения их производственного профиля.

В 1996 - 1997 гг. преобразование в струк турные подразделения с ликвидацией прав юридических лиц 430 линейных предприятий. Наиболее заметно (на 7--8 %) со-кратилось число вагонных и локомотивных депо. Небольшие из них присоединены к более крупным (головным) с преобразо-ванием в производственные участки головного депо.

В аналогичных размерах сокращено число дистанций СЦБ и связи (значительная часть ликвидированных дистанций нахо-дилась на Московской железной дороге). В меньших масштабах проводилось объединение дистанций пути и дистанций элект-роснабжения.

Объединение линейных предприятий по содержанию желез-нодорожной инфраструктуры (дистанции СЦБ и связи, пути, гражданских сооружений, электроснабжения) производилось путем переподчинения первичных структурных подразделений (участков, околотков, мастерских) соседним линейным пред-приятиям соответствующего профиля.

Предприятия материально-технического снабжения и отде-лы рабочего снабжения объединялись преимущественно при реорганизации отделений железных дорог.

Объединение линейных предприятий сопровождалось вы-свобождением по преимуществу вспомогательного и админи-стративно-управленческого персонала (АУП) и в меньшей сте-пени -- производственного штата.

3. Полное или частичное изменение производственного профиля объединяемых линейных предприятий.

В связи с сокращением объема перевозок в 1988 -- 1998 гг. уменьшился эксплуатируе-мый парк локомотивов и вагонов и, как следствие, потребность в производственных площадях, необходимых для ремонта по-движного состава. Одновременно увеличился специальный парк машин и механизмов для ремонта пути. На ряде дорог освобождающиеся площади для ремонта локомотивов и ваго-нов стали использоваться для организации ремонта путевой техники.

На Западно-Сибирской дороге на производственных площа-дях локомотивного депо Купино создано предприятие "Дорожные механические мастерские для ремонта тяжелых путевых машин". Изменен производственный профиль вагонного депо Чулымская -- оно присоединено к дорожным ремонтно-механическим мастерским и его производственные площади исполь-зуются для ремонта дрезин.

Частично перепрофилированы ремонтные участки локомо-тивного депо Пенза Куйбышевской железной дороги Намеча-ется аналогичным порядком использовать свободные площади в ряде локомотивных и вагонных депо' Московской и других дорог.

Изменение производственного профиля линейных пред-приятий позволяет наиболее рационально использовать произ-водственные площади и оборудование, восполнять недостаток инвестиций на создание необходимых новых производств обес-печивать загрузку персонала. Следует также предусматривать сдачу избыточных площадей в аренду и развитие малого пред-принимательства с созданием новых рабочих мест для высво-бождаемых работников, что пока не получает достаточного развития.

Укрупнение производственных звеньев должно получить дальнейшее развитие при переходе на безотделенческую струк-туру управления при внедрении средств автоматизации и ин-форматизации.

4. Укрупнение и ликвидация отделений железных дорог с пере-ходом на безотделенческую структуру управления.

Формирова-ние безотделенческой структуры управления опирается на со-здание надежной инфраструктуры, автоматизацию и информа-ционные технологии в построении эффективно функционирую-щей системы производственного и хозяйственного управления Анализ подтверждает необходимость вариантных решений с учетом эксплуатационно-экономических и регионально-адми-нистративных условий работы железных дорог, особенностей полигонов сети в европейской и восточной частях страны обо-снования новых структур в местах расположения реорганизуе-мых отделений железных дорог для обеспечения управляемости по экономическим, финансовым, социальным, кадровым и другим вопросам.

Переход на безотделенческую структуру управления желез-ной дорогой осуществляется путем: присоединения отделения к соседнему, более крупному по объему работы; разделения участков линейных предприятий, входивших в состав отделе-ния, между соседними отделениями; передачи оперативного и хозяйственного руководства участками и линейными предприятиями, входившими в состав отделения, непосредственно служ-бам и отделам управления дороги.

К началу 2001 г. из 105 ранее функционировавших отделе-ний сохранено 66, ликвидировано 39.

При объединении или ликвидации отделений решались сложные организационные вопросы, касающиеся: перемещения диспетчерских центров оперативного управления движением поездов и вагонопотоками; организации обслуживания работ-ников линейных станций (3--5-го классов), составлявших соб-ственные хозяйства отделения дороги, по вопросам приема и оформления на работу и решения социальных вопросов (зара-ботной платы, обеспечения жильем, выдачи бесплатных биле-тов, оказания материальной помощи и т.п.); обеспечения пре-емственности во взаимоотношениях с органами власти субъек-тов РФ.

Перемещение диспетчерских центров оперативного управле-ния движением поездов на места новой дислокации происходит поэтапно, по мере оборудования соответствующих дорожных центров.

Параллельно с созданием центров управления движением поездов формируется система дорожных центров фирменного транспортного обслуживания (ДЦФТО).

Применяются различные варианты формирования безотде-ленческой структуры управления на железных дорогах.

5. Одноэтапный переход (Восточно-Сибирская железная доро-га).

Еще в начале структурных преобразований, в 1995 г., была определена стратегия централизации финансовых ресурсов и материально-технического снабжения с сохранением статуса отраслевых служб. Линейные предприятия преобразованы в структурные подразделения с использованием опыта Горьков-ской железной дороги. Для них открыты текущие счета вместо расчетных с организацией централизованной бухгалтерии в уп-равлении дороги, сформированы представительства в местах дислокации бывших отделений. Вновь образованные подразде-ления выполняют обязанности по обеспечению безопасности движения поездов, решению социальных и кадровых вопросов, а также взаимоотношений с субъектами РФ.

Это решение обусловлено необходимостью исключения двойных налогооблагаемых оборотов на основе централизации взаимодействия с налоговыми органами и при внесении нало-говых сумм, усиления контроля за рациональным расходовани-ем средств с централизацией системы материально-техническо-го снабжения и учета материальных ресурсов.

При решении вопросов организации управления на Горьковской дороге по безотделенческой структуре в дорожный ва-риант были внесены дополнения, уточнения и изменения с целью использования такой структуры на других железных до-рогах.

Принципиальными вопросами при этом являются следую-щие:

экономические и финансовые взаимоотношения отраслевых служб со структурными подразделениями, экономической и финансовой службами управления дороги;

статус отраслевых служб дороги;

формирование новых структур, обеспечивающих управ-ляемость системы по всей совокупности вопросов при безотде-ленческой структуре;

этапность формирования безотделенческой структуры и факторы, ее определяющие;

варианты в решении этих вопросов с учетом особеннос-тей на железных дорогах.

На начальной стадии была сделана попытка использовать опорные станции для присоединения к одной станции до 80 ли-нейных. Однако нечетко выражались взаимодействие с регионами и направленность управления хозяйственной деятельнос-тью. Поэтому в последующем было принято решение на основе базовых (крупных хозрасчетных) станций организовать линей-ные станционные комплексы. Такой подход применим и к дру-гим железным дорогам.

В состав линейного станционного комплекса включаются базовая станция, на которой сосредоточивается аппарат управ-ления всего комплекса, участковые и линейные станции, а в отдельных случаях -- хозрасчетные станции, которые не могут быть приняты в качестве базовых. При формировании линей-ных станционных комплексов принимается во внимание их рас-положение на территории соответствующих субъектов РФ.

6. Этапный переход на безотделенческую структуру.

Такой переход характерен для большинства железных дорог.

Например, для Московской железной дороги, учитывая ее протяженность, объемы грузовых и, главное, пассажирских перевозок, большое количество обслуживаемых субъектов фе-дерации и пользователей транспортных услуг, обоснована стра-тегия по сохранению на обозримую перспективу сокращенного числа объединенных отделений дороги с формированием в этих местах соответствующих структур, обеспечивающих управляе-мость линейными предприятиями.

Об аналогичном подходе свидетельствует и опыт объедине-ния двух железных дорог -- Западно-Сибирской и Кемеров-ской, которые по протяженности в совокупности значительно меньше Московской. Бывшая Кемеровская дорога стала час-тью объединённой железной дороги в качестве укрупнённого отделения.

Все это свидетельствует о необходимости вариантных под-ходов в структурном преобразовании, с тем чтобы в конкрет-ных условиях обеспечить эффективность управлениях.

Главными критериями формирования безотделенческой структуры должны быть: обеспечение управляемости, повыше-ние экономической эффективности, согласованность с адми-нистративно-территориальным делением Российской Федера-ции.

Комплексность в построении безотделенческой структу-ры на заключительной стадии реорганизации должна охва-тывать:

- внутридорожные экономические отношения, полный пере-ход к двухзвенной системе управления (железная дорога -структурные подразделения);

- размещение вновь создаваемых структур с учетом адми-нистративного деления железных дорог и субъектов федера-ции;

- взаимодействие с местными администрациями по бюджет-ным и социальным вопросам;

- сервисное обслуживание пассажиров и грузовладельцев;

- преобразование по основной деятельности всех предприя-тий, имеющих статус юридического лица, в структурные под-разделения;

- сохранение за отраслевыми службами существующего стату-са с незначительными изменениями внутренней структуры. По-вышение их ответственности за основные нормативы, форми-рующие качественные показатели перевозочного процесса, тру-довые и материальные затраты, экономику соответствующих структурных подразделений в целом;

- централизацию финансовых ресурсов и управление финан-совыми потоками по всем видам деятельности через расчетные счета железных дорог;

- централизованные начисления всех видов налогов по регио-нам через вычислительные центры железных дорог по специ-ально разрабатываемым программам, учитывающим взаимоот-ношения с регионами и входящими в их состав местными адми-нистрациями;

- комплексную централизацию материально-технического снабжения в службах, отраслевых и материально-технического снабжения с целью регулирования наличия запасов материаль-но-технических ресурсов и возможности создания системы нор-мирования оборотных средств;

- изменение структуры финансовой службы с развитием функ-ций бухгалтерского учета, анализа и контроля за формирова-нием и движением финансовых ресурсов;

- усиление функций экономической службы в части обеспече-ния анализа и планирования производственно-хозяйственной деятельности структурных подразделений по отраслям хозяй-ства;

- формирование в местах дислокации ликвидируемых отделе-ний структур постоянного и временного характера с соответст-вующими функциями для обеспечения управляемости по всему комплексу вопросов. Временные структуры по мере внедрения автоматизации должны упраздняться.

Целью всех проводимых в отрасли преобразований является повышение эффективности взаимодействия железнодорожного транспорта с государством, регионами, отраслями и пользова-телями услуг федерального железнодорожного транспорта, в конечном итоге -- повышение эффективности функционирова-ния экономики страны.

7. Концепция реформирования железнодорожного транспорта (1998 г.)

Основное содержание социально-экономической политики России на 1999--2000 гг. заключалось и осуществлении ком-плекса широкомасштабных реформ для преодоления таких ост-рых экономических проблем, как низкая инвестиционная ак-тивность, сокращение производства, высокий уровень неплате-жей и др.

Было необходимо достижение прогрессивных структурных сдвигов в промышленности и экспорте, повышение на этой ос-нове эффективности производства и конкурентоспособности продукции, сокращение доли неэффективных производств.

Для достижения указанных целей следовало осуществить комплекс мер, включавших: продолжение структурных реформ и совершенствование механизмов государственного регулиро-вания цен в сферах естественных монополий; проведение ре-формы предприятий и социальной сферы с целью существенно-го повышения эффективности управления в рыночных услови-ях, включая прекращение субсидирования через цены на товары и услуги и замещение его адресными пособиями с дота-циями; поэтапный переход к реализации системы социальных стандартов в сфере потребления, образования, здравоохране-ния и культуры; осуществление налоговой реформы, повыше-ние собираемости налогов при снижении налогового бремени для предприятий.

Основная цель структурной реформы в сфере транспорта обеспечение экономического роста на макро- и микроуровне, создание условий для осуществления инвестиций в инфраструк-туру при одновременном уменьшении транспортной составляю-щей в итоговой цене производимой в стране и оставляемой на рынок продукции. Проведение активной инвестиционной и ин-новационной политики на транспорте было остро необходимо, но осуществлялось в условиях бюджетного дефицита, т. е. "тех-нологический прорыв" мог быть избирательным, основанным на ключевых точках роста и коммерческого успеха.

Проводимая в 90-е годы реформа управления железнодо-рожным транспортом и внедрение элементов рыночного хозяй-ствования в различных сферах деятельности в определённой степени оздоровили ситуацию на транспорте и позволили сдер-живать уровень тарифов. Принятые меры вполне вписываются в программу правительства по реструктуризации естественных монополий.

Решающими в реструктуризации управления отраслью должны быть:

Обобщенная схема маркетинга с ярко выраженной инновационной направленностью (для условий реформирования отрасли)

Необходимость совершенствования структуры управления железнодорожным транспортом (реструктуризации) была вы-звана совокупностью причин, среди которых можно выделить следующие:

- существующая четырехзвенная система управления сложи-лась в условиях недостаточно развитых средств связи, информатизации и жесткого централизованного планирования и яв-ляется громоздкой и малоэффективной;

- сложное финансовое положение требует для сохранения ра-ботоспособности отрасли максимально сократить собственные расходы, адаптироваться к изменению объемов перевозок, уменьшить долю транспортной составляющей в стоимости про-дукции народного хозяйства;

- необходимо сокращать численность эксплуатационного персонала, так как его содержание на существующем уровне при обеспечении индексации заработной платы требует даль-нейшего повышения тарифов, что затруднено из-за низкой пла-тежеспособности грузоотправителей и грузополучателей;

- работа железных дорог- проходит в условиях превышения предложения транспортных услуг над спросом;

- усилилась конкуренция со стороны других видов транспор-та как на внутреннем, так и на международном рынке транс-портных услугу.

Концепция структурной реформы федерального железно-дорожного транспорта (далее Концепция) была разработана в соответствии с положениями, определенными Указами Пре-зидента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 732 "О дальнейшем развитии железнодорожного транспорта Россий-ской Федерации" и от 28 апреля 1997 г. № 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий".

Концепция была утверждена постановлением Правительст-ва Российской Федерации от 15 мая 1998 года № 448 и в основ-ных своих целях и положениях опиралась на проводимую в течение предыдущих лет работу по поддержанию устойчивого функционирования отрасли, адаптации к изменившемуся уров-ню спроса на перевозки.

В соответствии с Концепцией целью реформы железнодо-рожного транспорта являются: снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозку; демонополизация отдель-ных сфер деятельности и развитие конкуренции; устранение перекрестного субсидирования различных видов перевозок; усиление государственного контроля за тарифами. При этом, как значилось в документе, в полной мере должны обеспечи-ваться управляемость и бесперебойность работы железнодо-рожного транспорта, целостность экономического пространст-ва страны, выполнение перевозок для обеспечения обороноспо-собности и национальной безопасности государства, самооку-паемость предприятий отрасли за счет тарифов и дотаций. Концепцией предусматривалось поэтапное проведение ре-формы.

Особое место в реализации Концепции структурной рефор-мы приобретала проблема инфраструктурной составляющей се-бестоимости железнодорожных перевозок.

За годы реформ:

- выработана и поэтапно реализована система категорирования направлений, объектов и линейных предприятий с учетом их реальной загрузки, сделано все возможное для снижения убыточности незагруженных линий;

- структура постоянных устройств и подвижного состава (станции, локомотивные и вагонные депо, парки подвижного состава) приведена в соответствие с выполняемыми объемами работы, осуществлена консервация, а в ряде случаев - перепрофилирование неиспользуемых фондов;

- проведена работа по совершенствованию структур управле-ния, укрупнению хозяйств в связи с изменившимся уровнем за-грузки;

- осуществлены меры по внедрению современных информа-ционных технологий.

Концепцией также предусматривалось оптимизировать сис-тему управления пассажирскими перевозками и создать в ре-зультате реформирования федерального железнодорожного транспорта в его структуре компании по перевозке пассажиров в дальнем и пригородном сообщении.

В ходе реформ на железнодорожном транспорте Российской Федерации в соответствии с Концепцией 1998 г. осуществляют-ся акционирование и приватизация:

- предприятий по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и других изделий для железнодорожного транспорта, за исключением тех, которые являются монополис-тами в своей сфере. В целях использования механизмов конку-ренции заказы на производство продукции для железных дорог могут размещаться на предприятиях других отраслей народно-го хозяйства;

- общестроительных подрядных организаций. Специализиро-ванные подрядные организации (мостотоннельные, по стро-ительств} линий сигнализации и связи, энергомонтажные и т.п.), как правило, сохраняются в составе Министерства путей сообщения Российской Федерации;

- предприятий и подразделений сельского хозяйства;

- иных предприятий и объектов непрофильной сферы.

На первом этапе реформирования организационно-техноло-гическое единство и оперативное управление перевозочным процессом обеспечивается МПС России. При этом за ним со-храняются функции государственного и хозяйственного управ-ления отраслью. Такой подход не противоречит роли МПС России как координатора единой транспортной системы Рос-сийской Федерации по перевозкам грузов (в первую очередь -массовых и внешнеторговых, а также транзитных в междуна-родном сообщении).

МПС России организует эффективное управление финансо-выми, трудовыми и материальными ресурсами железнодорож-ного транспорта. Поэтапно сокращается перекрестное субсиди-рование пассажирских перевозок за счет грузовых с переходом к адресному дотированию отдельных категорий пассажиров, в том числе за счет федерального и региональных (местных) бюд-жетов. При этом будет рассмотрена возможность создания ме-ханизма их дотаций через специальную надбавку к грузовому тарифу, ежегодно сокращаемую по утвержденному графику.

Взаимоотношения с федеральным и региональными (мест-ными) бюджетами строятся на основе следующих принци-пов:

- перевозки для государственных нужд (в том числе перевоз-ки, по которым предоставляются льготы в соответствии с реше-нием органов государственной власти) осуществляются на основе контрактов между соответствующими органами государ-ственной власти и железнодорожным транспортом;

- бюджетные дотации предоставляются на поддержание мо-билизационного потенциала отрасли, на субсидирование пасса-жирских перевозок в дальнем и пригородном сообщении и на компенсацию убытков от эксплуатации малодеятельных и не-перспективных линий (участков), имеющих социальное или оборонное значение;

- при поддержке федерального бюджета финансируется строи-тельство объектов общегосударственного значения;

- при поддержке региональных бюджетов финансируется строительство объектов регионального значения и приобрете-ние подвижного состава для пригородных перевозок.

8. Предпосылки и основное содержание концепции развития структурной реформы

Необходимость ускорения реформирования структуры уп-равления железнодорожным транспортом (реструктуризации) вызвана совокупностью причин, среди которых в качестве ос-новных следует назвать инвестиционные, мотивационные и за-конодательные противоречия в работе отрасли, наблюдающие-ся с середины 90-х годов. Существенным фактором необходи-мости структурных реформ на железнодорожном транспорте явилась общегосударственная стратегия в области управления естественными монополиями.

Начиная с IV квартала 1998 г. в стране восстанавливается платёжеспособный спрос на перевозки, проявляется их устойчи-вая тенденция к росту. В то же время нарастает износ основных фондов.

Анализ действующего в Российской Федерации законода-тельства, в том числе и налогового, также свидетельствует о необходимости изменения действующей структуры железнодо-рожного транспорта.

В качестве целей структурной реформы железнодорожного транспорта Правительством определены:

- повышение устойчивости работы железнодорожного транс-порта, его доступности, безопасности и качества предоставляе-мых им услуг для обеспечения единого экономического про-странства страны и общенационального экономического разви-тия;

- формирование единой гармоничной транспортной системы

страны;

- снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

- удовлетворение растущего спроса на грузовые и пассажир-ские перевозки.

Основная цель "Концепции структурной реформы федераль-ного железнодорожного транспорта" (1998 г.) -- "снижение со-вокупных народнохозяйственных затрат на перевозки железно-дорожным транспортом" - была обусловлена первостепенной необходимостью создания условий для роста промышленного производства в стране.

При этом устойчивость работы железнодорожного транс-порта в стратегическом периоде понимается как способность материально-технической базы, кадрового потенциала, систе-мы управления железнодорожной инфраструктурой и совокуп-ности операторских компаний обеспечить возрастающий плате-жеспособный (экономически обоснованный) спрос на пере-возки.

Концепцией развития структурной реформы железнодорож-ного транспорта определено, что реформирование российских железных дорог проводится в несколько этапов, в период 2000--2007 гг. Организационные изменения в системе федераль-ного железнодорожного транспорта происходят по мере вызре-вания соответствующих условий и на основе подготовленной законодательно-нормативной базы.

Основным содержанием первого этапа развития структурной реформы железнодорожного транспорта является обеспечение следующих принципов:

- разделение функций государственного управления и органи-зации хозяйственной деятельности на железнодорожном транс-порте с одновременным выделением из монопольной структу-ры конкурентных видов деятельности;

- сохранение единой государственной сетевой производствен-ной инфраструктуры железных дорог и централизованного дис-петчерского управления;

- поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими перевозками, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;

- совершенствование тарифной политики с передачей прави-тельственной комиссии функций по тарифному регулированию на железнодорожном транспорте.

В ходе реформирования осуществляется выведение из систе-мы железнодорожного транспорта: предприятий по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и других изделий для железнодорожного транспорта; общестроительных подрядных организаций (за исключением специализирован-ных); иных предприятий и объектов непрофильной сферы.

Развитие структурной реформы железнодорожного транспор-та происходит как развитие рыночных конкурентных механиз-мов в сфере перевозок, а также в сфере услуг по содержанию инфраструктуры и технических средств.

Так, если первоначально большая часть универсального подвижного состава сохраняется в компании "РЖД", то в даль-нейшем его доля последовательно сокращается по мере появле-ния и развития на рынке транспортных услуг компаний-опера-торов и приобретения ими собственного подвижного состава. Региональные пассажирские компании, создаваемые в виде фи-лиалов ОАО "РЖД", по мере решения проблемы компенсации убыточности дальних пассажирских перевозок выводятся в виде дочерних предприятий. Организуются независимые компа-нии по перевозке пассажиров в собственном или арендованном подвижном составе на принципах самоокупаемости. Создаются пригородные железнодорожные компании с участием регио-нальных органов власти и заинтересованных предприятий. Осу-ществляются возможные меры по реструктуризации и демоно-полизации предприятий по ремонту подвижного состава, с пос-ледовательным выведением конкурентного сегмента из состава компании.

В период реформирования железнодорожного транспорта его организационно-технологическое единство обеспечивается МПС России. При этом за ним сохраняются функции государ-ственного управления отраслью. Такой подход не противоре-чит роли МПС России как координатора единой транспортной системы Российской Федерации при принятии соответствую-щих решений.

9. Оценка вариантов реформирования железнодорожного транспорта

В процессе разработки и согласования Концепции выяви-лись значительные разногласия между МПС России и рядом федеральных министерств по вопросам методов и сроков про-ведения реформирования железнодорожного транспорта.

Основные возражения со стороны оппонентов вызвало по-ложение об образовании единого акционерного общества -компании "Российские железные дороги", в которую по замыс-лу разработчиков Концепции должны войти всем своим имуще-ством железные дороги и другие предприятия железнодорожно-го транспорта.

Рядом министерств Российской Федерации были выдвинуты возражения против создания интегрированного ОАО "РЖД" и в качестве альтернативы был предложен вариант реформирова-ния железнодорожного транспорта путём разделения его еди-ной технологической и финансовой системы на юридические лица по видам деятельности. В соответствии с этим вариантом компания "РЖД" могла бы быть создана в виде холдинга, управляющего акциями дочерних обществ, организованных по видам бизнеса: эксплуатация инфраструктуры, грузовые пере-возки, пассажирские перевозки, текущий и капитальный ремонт подвижного состава, подсобно-вспомогательная деятельность.

Действительно, деление отрасли на ряд мелких предприятий и создание условий, поощряющих эти предприятия действовать независимо друг от друга, теоретически предполагает появле-ние конкуренции на железных дорогах. Однако ввиду того, что каждое предприятие будет иметь ограниченные возможности оказания услуг, неся при этом различные накладные расходы, ряд таких структур достаточно быстро обанкротится, будучи не в состоянии конкурировать с другими в получении прав на эксплуатацию железных дорог.

Схема, представленная МПС России, предполагающая на первом этапе ликвидацию множества юридических лиц и созда-ние единой компании, позволит значительно уменьшить межстыковые ограничения, оптимизировать объем маневровой ра-боты на сортировочных станциях, уменьшить многосерийность локомотивного парка и т.д. В результате скорость доставки грузов по экспертным оценкам должна возрасти, как минимум, на 20 %. По пассажирским перевозкам маршрутная скорость поездов в дальнем следовании возрастет почти на 10 %.

Названные показатели являются результатом использова-ния эффекта масштаба на железных дорогах. Этот же фактор позволит использовать возможности централизованного управ-ления для оперативной мобилизации имеющихся резервов пас-сажирских вагонов для удовлетворения спроса па пассажирские перевозки в период пиковых нагрузок.

Создание отдельных предприятий по принципу разделения на бизнес-сферы, напротив, увеличивает количество межстыко-вых ограничений. Следствием будут худшие показатели как по сохранности грузов, так и по скорости их доставки за счёт замедления оборота подвижного состава но экспертным оцен-кам от 20 до 40 %. Соответственно для выполнения прогнози-руемого объема перевозок потребуется увеличить примерно на эту величину и парк подвижного состава, что приведёт к росту совокупных издержек на железнодорожный транспорт в госу-дарстве.

Кроме того, разделение на бизнес-сферы сделает значитель-но более проблематичным решение задачи привлечения инвес-тиций, поскольку разделение компании однозначно снижает ее суммарную капитализацию. В свою очередь, более низкая капи-тализация означает гораздо меньшие возможности по обеспече-нию инвестиций и кредитов.

Оценки показывают, что конкурентный фактор в совокуп-ности с другими способен снизить издержки не более чем на 14 %. В то же время только за счет эффекта масштаба издержки могут быть снижены на 19 %. Таким образом, преимущество варианта МПС России по эксплуатационным расходам соста-вит 7 млрд. рублей в год, а дополнительная потребность в сред-ствах на приобретение подвижного состава, которая появится в случае реализации схемы реформирования по варианту холдин-га, составит около 3,8 млрд. долларов.

Итоговая стоимостная оценка вариантов реформирования показывает, что вариант холдинга при прочих равных условиях и одинаковых конечных' ориентирах после пяти лет реформы обойдется дороже на 5 млрд. долларов. Это означает необходи-мость введения более высокого -- на 13 % -- уровня тарифов на грузовые железнодорожные перевозки.

Таким образом, максимально возможный результат от соче-тания эффекта масштаба и эффекта конкуренции может быть достигнут при реализации схемы реформирования железнодо-рожного транспорта, предложенной Министерством путей со-общения Российской Федерации.

10. Анализ мирового опыта реформирования железнодорожного транспорта и естественных монополий

Правительство Российской Федерации на заседании 12 мая 2001 г. одобрило Программу структурной реформы на железно-дорожном транспорте. Программа разработана Межведомст-венной группой, в состав которой входили руководители и спе-циалисты всех причастных министерств и ведомств Российской Федерации: МПС, Минэкономразвития, Минимущества, Мин-транса, Минздрава, Минтруда, Минпромнауки, Минобразования, МНС, ФСФО, Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. К разработке про-граммы привлекались специалисты ряда научно-исследователь-ских институтов и консультационных компаний.

Глубокий анализ целей структурной реформы на железнодо-рожном транспорте, сформулированных на заседании Прави-тельства Российской Федерации 9 ноября 2000 г., определил содержательную характеристику будущей концепции, которую можно сформулировать как программу рыночных преобразо-ваний, направленную на повышение макроэкономической эф-фективности отрасли, не допускающую в ходе реформ даже временного снижения работоспособности и социально-эконо-мической роли железнодорожного транспорта.

Работа над Программой основывалась на сформулирован-ных Правительством целях, задачах и принципах структурной реформы на железнодорожном транспорте (см. раздел 5.7) и в значительной степени опиралась на подготовленную в отрасли концепцию реформирования, обогащенную мировым опытом реформ и системными требованиями, определяемыми содержа-нием реформ в стране, в том числе с учетом уже имеющегося опыта реформирования отраслей естественных монополий.

Проблемы, которые определяют в настоящее время направ-ления и темпы развития железнодорожного транспорта России, аналогичны проблемам, обусловившим в свое время реформи-рование большинства зарубежных железных дорог.

Период реформирования зарубежных железных дорог не яв-ляется вполне достаточным, чтобы делать окончательные выво-ды об успешности реализуемых регуляторных моделей или их элементов.

Российский опыт реформирования естественных монополий в настоящее время не столь велик, однако в ряде отраслей, включающих сектор естественной монополии, уже созданы оп-ределенные условия, в которых должны проводиться дальней-шие реформы. Анализ последствий предпринятых шагов для состояния отраслей и их дальнейшего реформирования, а также основных положений концепций структурных преобразований очень важен для определения варианта реформирования феде-рального железнодорожного транспорта.

Кроме того, цели, задачи и условия реформирования естест-венных монополий во многом идентичны. Это дает основания выделить закономерности развития процесса реформирования, присущие различным отраслям, и заранее оценить последствия тех или иных решений.

11. Реформирование электроэнергетики

Одной из первых отраслей, в которой начался процесс ре-формирования, была электроэнергетика. Главная проблема ее реформирования заключалась в том, что в период структурных преобразований 90-х годов в отрасли не были решены задачи разделения бизнеса, ликвидации перекрестного субсидирова-ния, концентрации финансовых потоков в едином центре.

В отрасли наблюдалась выраженная регионализация дея-тельности, которая привела к нарушению баланса интересов, в первую очередь финансовых, единой энергетической системы и ее региональных подразделений. Вокруг хозяйствующих субъ-ектов в регионах образовалось множество частных компаний, обеспечивающих проведение взаимозачетов, бартерных схем и т. д. и, соответственно, не заинтересованных в проведении каких-либо финансовых и структурных преобразований, направленных на повышение прозрачности бизнеса и введение рыночных принципов хозяйствования.

Структурные преобразования в энергетике происходили па-раллельно с решением проблем обеспечения собираемости пла-тежей за поставляемую энергию, повышения доли денежных средств в этих платежах, реструктуризации кредиторской и пос-ледовательного снижения дебиторской задолженности. Очевид-но, что эти наиболее острые для российской энергетики пробле-мы решались в первую очередь, отодвигая на второй план зада-чи реформирования. Кроме того, не был выработан единый принципиальный подход к тарифообразованию и тарифному регулированию, в том числе не решен вопрос о соотношении уровня тарифов для населения и юридических лиц.

Не менее серьезной проблемой является снижение государственного контроля за деятельностью РАО "ЕЭС России".

Особенностью реформирования РАО "ЕЭС России" было проведение приватизации, начавшейся раньше, чем в других естественных монополиях, при отсутствии проработанного плана поэтапных структурных преобразований в отрасли.

Одной из важных задач реформирования, закрепленных в программе, является создание единой национальной электри-ческой сети с целью сохранения и укрепления единой энерго-системы страны.

12. Реформирование газодобывающей и газоперерабатывающей отрасли

В процессе реформирования отрасли добыча и сбыт газа отнесены к конкурентным видам деятельности, транспортиров-ка газа по магистральному трубопроводу и газораспредели-тельные организации -- к естественно монопольному сектору.

Основными проблемами реструктуризации отрасли являют-ся: сложность развития конкуренции, поскольку основные газо-добывающие предприятия сконцентрированы в нескольких ре-гионах; отсутствие действенного механизма, обеспечивающего равный доступ к мощностям магистрального газопровода, в том числе компаний, добывающих попутный газ; быстрая при-ватизация и "размывание" государственной собственности; от-сутствие программы структурной реформы при изменении формы собственности; противодействие структурным преобра-зованиям со стороны части менеджмента компании.

Анализ опыта реформирования отрасли показывает, что, в условиях быстрой приватизации и сокращения государственной доли собственности в уставном капитале, компании такого мас-штаба, как ОАО "Газпром", становятся самодостаточными и инертными к дальнейшей реструктуризации. Государству в такой ситуации чрезвычайно сложно проводить политику акти-визации структурных реформ и осуществлять контроль деятель-ности естественной монополии.

В представленном проекте Концепции реформирования ОАО "Газпром" основной акцент сделан на решение таких про-блем, как преодоление кризиса неплатежей, обеспечение без-убыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли и различных секторов рынка газа, привлечение инвес-тиционных ресурсов.

Далее предполагается осуществить реформирование тариф-ной системы, предусмотрев: прекращение практики перекрест-ного субсидирования, в частности продаж газа населению по льготным ценам; отказ от поставок газа с применением пони-жающих и повышающих коэффициентов; ликвидацию примене-ния специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации и др.

Необходимо подчеркнуть, что в сложившейся структуре собственности ОАО "Газпром" эти значимые для российской экономики и населения мероприятия будут осуществляться при крайне ограниченной возможности государства контролиро-вать и регулировать данный процесс.

13. Реформирование нефтяной отрасли

Наиболее жестко и последовательно был решен вопрос об изменении организационно-правовой формы в области транспортировки нефти. В процессе реформирования нефтя-ной промышленности функции осуществления хозяйственной деятельности были отделены от функций государственного управления, созданы частные вертикально интегрированные компании, осуществляющие весь комплекс работ, связанных с подготовкой запасов, добычей, переработкой и реализацией нефти и нефтепродуктов. Монопольная составляющая отрас-ли - транспортировка нефти и нефтепродуктов - была выделена в форме акционерных обществ со 100 %-ной го-сударственной собственностью - АК "Транснефть" и АК "Транснефтепродукт".

Основные итоги реформирования магистрального нефте-проводного транспорта следующие. Цели проводимых струк-турных преобразований могут быть не достигнуты даже при адекватном решении организационно-правовых вопросов, если не будут созданы условия реальной конкуренции и соответст-вующая система государственного регулирования принципи-ально важных аспектов деятельности естественных монополий. Функции государственного регулирования естественных моно-полий должны исполняться соответствующими органами госу-дарственного управления, а не хозяйствующими субъектами.

Анализ опыта реформирования воздушного и морского транспорта, как наиболее функционально близких к железнодо-рожному транспорту отраслей, позволяет дать оценку эффек-тивности проведенных преобразований и их последствий.

14. Реформирование воздушного транспорта

Реформирование воздушного транспорта России идет уже почти 10 лет. Данный период является чрезвычайно сложным для воздушного транспорта, в частности, объемы авиаперево-зок за этот период упали в 4 раза.

В гражданской авиации были достаточно быстро проведены приватизация авиапредприятий и разделение перевозочной и аэропортовой деятельности. В настоящее время более 70 % авиаперевозчиков и свыше 93 % агентств воздушных сообще-ний имеют акционерную форму собственности. Российский рынок авиаперевозок характеризуется значительным количест-вом конкурирующих авиакомпаний -- более 300. При этом 50 авиакомпаний выполняют 98 % объема работ, только треть ра-ботают на регулярной основе. Деятельность большинства авиа-перевозчиков нерентабельна, многие компании не имеют собст-венного парка воздушных судов.

В начале реформ мощный парк воздушных судов "Аэрофло-та" был разделен между несколькими авиакомпаниями, кото-рые не всегда распоряжались дорогостоящей техникой как эф-фективные собственники.

В ходе реформирования воздушного транспорта не был сформирован механизм реального регулирования естественно монопольного сектора, к которому в авиации относится, в пер-вую очередь, взлетно-посадочная полоса (ВПП). В результате в нарушение действующего законодательства в отдельных случа-ях ВПП оказалась на балансах частных предприятий-акционе-ров аэропортов. Только недавно, согласно II части Налогового кодекса, государство предусмотрело поддержку естественно мо-нопольного сектора в виде освобождения от НДС услуг по обеспечению взлета--посадки.

В процессе реформы из авиапредприятий были выделены и реорганизованы в государственные предприятия службы, обес-печивающие безопасность полетов и организацию воздушного движения.

15. Реформирование морского транспорта

Проведение структурных преобразований на морском транспорте привело к ликвидации судоходных концернов и разделению их на независимые порты и частные судоходные компании-перевозчики. С 1992 г. осуществлялось преобразо-вание морских портов в акционерные общества и учреждение в морских портах специальных государственных органов уп-равления - администраций морских портов.

Процесс реформирования проходил в условиях распада еди-ного комплекса морского транспорта СССР, в результате кото-рого Россия лишилась почти 60 % мощностей портов, многих объектов береговой инфраструктуры, значительной части флота. Все это привело к существенному, почти в 10 раз, сниже-нию доли российского морского транспорта в перевозках внеш-неторговых грузов.

В ходе быстро проведенной приватизации была искусствен-но занижена стоимость основных производственных фондов от-расли, которая составила,' не более 15 % реальной рыночной цены. Отрасль была лишёна полноценного внутреннего источ-ника для поддержания и развития основных фондов, аккумули-рованного в форме амортизационных отчислений. Судоходные компании, как независимые предпринимательские структуры, перестали получать субсидии из госбюджета, а существующая законодательная база не обеспечивала привлечение иностран-ных кредитов для строительства новых судов.

В ходе реформирования тарифной системы в морских пор-тах сложилась двойная система тарифов. Одна система тарифов обеспечивала высокую рентабельность работ и услуг, предо-ставляемых иностранным грузо-, судовладельцам. Другая сис-тема тарифов предопределяла убыточность работ и услуг, ока-зываемых российским грузо-, судовладельцам. Наличие двух-уровневой системы тарифов привело к снижению качества и нарушению сроков обслуживания российских клиентов и недо-вольству иностранных клиентов дискриминационной тарифной политикой, и в результате, к недополучению морскими порта-ми причитающихся им валютных платежей и снижению налого-облагаемой базы.

Анализ систем реформирования российских естественных монополий, в том числе в отдельных отраслях транспорта, поз-воляет учесть основные уроки этих реформ при формировании регуляторной модели железнодорожного транспорта.

16. Выбор оптимальной регуляторной модели для железнодорожного транспорта в России.

1 За исключением выделяемых на первом этапе

2 Могут быть выделены как дочерние общества на первом этапе реформ

3 Транзитные, интермодальные, рефрижераторные компании

4 На третьем этапе оценивается целесообразность выделения грузовой компании в дочернее

акционерное общество со 100%-ной собственностью ОАО «РЖД»

5 Включая учреждения и объекты социальной сферы, остающиеся в ОАО «РЖД»

6. На последующих этапах оценивается целесообразность выделения в отдельную компанию

Классификация видов деятельности по степени монополизации на каждом этапе реформы