Современное государственное регулирование делопроизводства и документооборота
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИБЕЛГОРОДСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТКафедра информатики и математикиделопроизводство в овдРЕФЕРАТНа Тему: «Современное государственное регулирование делопроизводства и документооборота»Подготовил:Слушатель 676 группыУсанников А.Д.Белгород2008Современное государственное регулирование делопроизводстваЗаконодательное регулирование делопроизводстваВ настоящее время регламентация документирования, органи-зации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирова-ние, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.Высшей правовой значимостью обладают законы Россий-ской Федерации.Федеральный закон Российской Федерации «Об информа-ции, информатизации и защите информации» закрепил обяза-тельность документирования информации, установил ряд тер-минов (информация, информатизация, информационные ресур-сы, документированная информация и др.), урегулировал отно-шения, возникающие при создании и использовании информа-ционных технологий, установил обязательность предоставления информации государственным органам.Федеральный закон «О бухгалтерском учете», указав, что бухгалтерский учет осуществляется путем сплошного, непре-рывного и документального учета всех хозяйственных опера-ций, специальной статьей (ст. 9) определил правила оформ-ления первичных учетных документов. В ней подчеркивается, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти до-кументы служат первичными учетными документами. При этом закон допускает создание первичных и сводных учетных документов на бумажных и машинных носителях информа-ции. В последнем случае организация должна изготовлять копии таких документов на бумажных носителях для других уча-стников хозяйственных операций, а также по требованию органов, осуществляющих контроль.Об обязательности документирования говорится и в других законодательных актах. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации определил правовые основы не только деятельности юридических лиц, но и ее документирования. Например, ст. 184 и 185 определяют, что коммерческое представительство осуще-ствляется на основании договора, заключенного в письменной форме, и доверенности, т.е. письменного уполномочия, выда-ваемого одним лицом другому.В ряде статей установлены требования к составу информа-ции (содержанию) документов и их оформлению. Так, ст. 52 ГК РФ содержит требование к содержанию устава и учредительного договора, на основании которых действуют юридические лица; ст. 185 и 186 определяют реквизиты такого документа, как дове-ренность; в ст. 878 определен формуляр чека и т.д.Федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об об-ществах с ограниченной ответственностью» наряду с правовыми нормами создания, реорганизации, ликвидации обществ значи-тельное внимание уделяют порядку документирования их дея-тельности, правилам составления и оформления ряда документов.Статья 89 закона «Об акционерных обществах» и ст. 50 зако-на «Об обществах с ограниченной ответственностью» определя-ют обязанности обществ по хранению документов. Закон уста-новил обязательность хранения документов обществ по месту нахождения их исполнительных органов. Общества отвечают за упорядоченность документов, должны проводить работу по их сохранности в соответствии с указаниями и рекомендациями архивных органов Российской Федерации.Эта норма тесно связана с требованиями Основ законода-тельства Российской Федерации об Архивном фонде Россий-ской Федерации и архивах, которые установили, что в Архив-ный фонд Российской Федерации входят документы, находя-щиеся на ее территории, независимо от формы собственности организаций, в которых они образовались. Поэтому многие документы учреждений, организаций и предприятий по исте-чении определенного срока должны передаваться на хранение в государственные архивы в порядке, определенном норма-тивными документами.Закон «О языках народов Российской Федерации» (в редак-ции от 24 июля 1998 г.) (ст. 16) определяет обязательность веде-ния делопроизводства на территории России на русском языке.В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», посвященном правовым основам орга-низации государственной службы и положению государственных служащих, регламентируется порядок документирования прохо-ждения государственной службы, оформления трудового догово-ра и обязательность ведения личного дела.Постановлением правительства Российской Федерации в 1997 г. утверждены «Правила подготовки правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В Правилах указан процесс подготовки проекта нормативно-правового акта, его согласования, подписания, утверждения, оформления, сроки подготовки. Определен также порядок его государственной регистрации в Министерстве юс-тиции РФ (внесение в Государственный реестр нормативных правовых актов и присвоение ему регистрационного номера). При нарушении требований, изложенных в Правилах, доку-мент не вступает в силу.Законодательными актами Российской Федерации регули-руются требования к документам, пересылаемым с помощью разнообразных средств связи (почта, телеграф, факсимильные и электронные сообщения), требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, приданию доку-ментам официальности (юридической силы). В них также со-держатся основы регулирования процессов информатизации. Законом установлены право собственности на отдельные до-кументы и массивы документации, категории информации по уровням доступа к ней.Ряд правовых актов содержит нормы, которые необходимо учитывать при составлении и оформлении управленческих документов. К таким актам относятся, например, закон РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», который определяет порядок регистрации эмблемы предприятия, помещаемой на бланке; постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготов-ления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением государственного герба Россий-ской Федерации» и др.Таким образом, в действующем законодательстве содер-жится значительное количество обязательных для исполнения норм, правил и требований к документированию различных направлений деятельности государственных и негосударст-венных организаций, к оформлению тех или иных видов до-кументов, их содержанию и структуре текста. Специалист в области делопроизводства обязан знать действующее законо-дательство страны и следить за его изменениями, так как эти знания составляют одно из важнейших профессиональных качеств, без которого невозможно заниматься делопроизвод-ством на современном уровне.Нормативно-методическое регулирование делопроизводстваОбщее методическое руководство постановкой делопроиз-водства в Российской Федерации, как и в большинстве цивили-зованных стран мира, осуществляют архивные органы, так как наиболее ценные документы после использования их в опера-тивной работе передаются на постоянное хранение в государст-венные архивы.В Положении «О федеральной архивной службе России», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.1998 № 1562, к главным задачам феде-ральной архивной службы России (Росархив) отнесены: «раз-витие и совершенствование совместно с федеральными орга-нами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации». Росархив в соот-ветствии с возложенными на него задачами «осуществляет межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за ... организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти». Росархив «проверяет выполнение организациями независимо от их ве-домственной подчиненности требований законодательства в области ... организации документов в делопроизводстве». Росархиву предоставлено право утверждать типовые перечни документов, подлежащих передаче на постоянное хранение, и типовые перечни с указанием сроков хранения документов, согласовывать отраслевые стандарты, инструкции по вопро-сам организации документов в делопроизводстве, разрабаты-вать и утверждать обязательные для исполнения нормативно-методические документы по организации документов в дело-производстве.
Действующие сегодня общегосударственные нормативно-мето-дические документы по организации делопроизводства должны быть в каждой организации. К ним относятся:
1. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к доку-ментам и службам документационного обеспечения.
В настоящее время в соответствии с федеральной целевой программой разрабатывается новая редакция ГСДОУ -- сис-темы положений, определяющих основные правила работы с документами в организациях. Система ориентирована и на коммерческие структуры. Она будет состоять из двух частей: нормативной и методической. В нормативной части, как и в существующем сегодня документе, определяются основные задачи и функции, правовое регулирование деятельности службы документационного обеспечения в организации, ее примерная структура; порядок подготовки и оформления до-кументов; все этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, инфор-мационно-справочная работа, оперативное хранение докумен-тов, поиск документов и информации; защита информацион-но-поисковых систем; подготовка документов в архив; поря-док проведения экспертизы ценности документов; организа-ция хранения документов.
Главное отличие новой системы заключается в том, что она будет представлять собой единый комплекс автоматизирован-ного документирования на базе современных текстовых редак-торов, автоматизированного документооборота (включая элек-тронную почту), баз данных и автоматизированного хранения и использования документов (в том числе автоматизированные номенклатуры дел, описи дел и т.д.).*
2. Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.
Инструкция зарегистрирована в Министерстве юстиции РФ. Она включает как общий порядок подготовки и оформ-ления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В ней расписаны процедура регистрации документов, по-строение поисковых систем для справочной работы, органи-зация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведе-ние экспертизы ценности документов, оформление дел, со-ставление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении к Инструкции даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтоже-нию, описей и др. Как видно из краткого перечисления со-держания Инструкции, она отражает практически все вопро-сы организации делопроизводства. Хотя она предназначена в первую очередь для министерств и ведомств, ею могут вос-пользоваться и найдут много полезного для себя службы де-лопроизводства организаций любых форм собственности. Она может быть
* Банасюкевич В.Д; Ларин М.В. Разработка государственной системы документа-ционного обеспечения управления -- актуальная задача // Делопроизводство. -- 1998. - № 1.
положена в основу при разработке инструкции по делопроизводству конкретной организации.
3. ГОСТ Р 6.30--97 УСД Унифицированная система органи-зационно-распорядительной документации. Требования к офор-млению документов (с изменениями от 21.01.2000 г.).
Стандарт распространяется на «организационно-распоряди-тельные документы, относящиеся к Унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), -- постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и др…., используемые в деятельности:
федеральных органов государственной власти, органов го-сударственной власти субъектов Российской Федерации, включая субъекты Российской Федерации, имеющие на-ряду с русским языком в качестве государственного на-циональный язык, органов местного самоуправления;
предприятий, организаций и их объединений независимо от организационно-правовой формы».
4. Основные правила работы ведомственных архивов:
Правила условно можно разделить на две части. В первой (разд. 2--4) детально освещены делопроизводственные вопросы:
требования к номенклатурам дел, их виды, порядок их со-ставления, заполнения, ведения;
порядок формирования дел в делопроизводстве;
организация и порядок проведения экспертизы ценности документов в делопроизводстве;
порядок выделения документов к уничтожению;
подготовка дел к передаче в архив: оформление дел (ну-мерация, подшивка, дооформление обложки и т.д.), со-ставление описей, передача в архив.
В другой части правил (разд. 5--14) подробно раскрывается работа с документами в архиве.
Для коммерческих организаций, не передающих документы на государственное хранение, а хранящих их у себя, правила являются незаменимым подспорьем в организации их архива.
5. Перечни документов с указанием сроков хранения (Типо-вой или ведомственный)*.
6. Типовое положение о ведении делопроизводства по пред-ложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях.
В этом акте описаны принципиальные положения по орга-низации работы с этой категорией документов: особенности регистрации, сроки исполнения, ведение справочной картотеки, формирование дел, сроки хранения дел, ведение аналитической справки по обращениям. Методика, изложенная в Положении, может быть использована для организации работы с любыми документами частных лиц.
Кроме того, надо знать, что работа с определенной категори-ей документов регламентируется специальными актами. Так, например, правила работы с бухгалтерскими документами отра-жает не только Федеральный закон о бухгалтерском учете, но и Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации от 28.07.1998 № 34н.
При работе с кадровой документацией необходима Инструк-ция о порядке ведения трудовых книжек на предприятиях, в уч-реждениях и организациях (утверждена постановлением Госком-труда СССР от 20 июня 1974 г. № 162, в редакции от 2 августа 1985 г., с изменениями и дополнениями от 19 октября 1990 г.).
Пакет этих документов надо постоянно обновлять по мере замены нормативно-методических актов новыми.
* О перечнях подробно см. гл. 14.
Но помимо того, что надо знать как выполнять ту или иную работу, надо еще иметь представление о нормах времени или вы-работки, существующих на эти виды работ.
Центральным бюро нормативов по труду разработано доста-точно большое количество нормативных документов, содержа-щих нормы времени на работы, выполняемые работниками управленческого аппарата. Работу с документами отражают:
* Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра-боты по документационному обеспечению управления (утверждены постановлением Министерства труда Рос-сийской Федерации от 25 ноября 1994 г. № 72);
* Нормы времени на работы по автоматизированной архив-ной технологии и документационному обеспечению орга-нов управления (утверждены постановлением Министер-ства труда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. № 152);
* Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы (утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 19 июня 1984 г. № 189/11--64);
* Межотраслевые укрупненные нормативы времени на ра-боты по комплектованию и учету кадров.
Последний нормативный документ нужен для работы с кад-ровой документацией.
Все эти нормативы рекомендуются для применения в управ-ленческом аппарате учреждений, организаций, предприятий, фирм независимо от форм собственности.
Пакет общегосударственных нормативно-методических доку-ментов необходимо иметь каждой делопроизводственной службе как справочный материал. Он используется при разработке таких индивидуальных организационных документов, как Положение о службе ДОУ, должностные инструкции ее работников и инструк-ция по делопроизводству конкретной организации.
Организация документооборотаПроблема совершенствования документооборотаОбъем документации, создаваемой в учреждениях как всего мира, так и нашей страны, имеет тенденцию к постоянному и все более ускоряющемуся росту. В связи с научно-техническим прогрессом увеличение объемов управленческой документации происходит пропорционально изменению роста объемов произ-водства продукции и производительности труда. Это первая за-кономерность документообразования.*Рост объемов производства приводит к стремительному росту объемов информации. В то же время производительность труда в производственной сфере растет гораздо быстрее произ-водительности труда в управлении. Этот разрыв -- одна из ос-новных причин роста аппарата управления во всех развитых странах мира.Причины роста объема документооборота подразделяют на объективные и субъективные.Главными объективными причинами увеличения объемов до-кументов являются влияние научно-технического прогресса, раз-витие экономики, расширение и усложнение номенклатуры вы-пускаемой продукции, освоение новых районов, строительство новых объектов, усложнение процессов управления. При этом объемы создаваемых документов увеличиваются с ростом количе-ства документируемых действий и количества адресатов, которым эти действия направлены. Таким образом, возрастание или со-кращение объемов документов значительным образом связано с процессами документирования. * Мингалев B.C. Общие закономерности документообразования в социально-экономических системах управления. -- М.: МГИАИ, 1983, с.28. К субъективным причинам относят:* бюрократизацию аппарата управления, с которой связано увеличение количества проверяющих инстанций, разбуха-ние контролирующих органов, ущемление и игнорирова-ние законных прав граждан. Все это приводит к созданию документов, не обусловленных деловой необходимостью, для подстраховки, на всякий случай;* незнание или несоблюдение работниками управленческих структур законодательства, нормативных актов, устанавли-вающих юридические требования к оформлению докумен-тов. В результате возникает недоверие к документам и их перепроверка, т.е. создание новых документов;* неквалифицированное документирование распорядительной деятельности. Например, приказ, содержащий неясные за-дания, нереальные сроки исполнения, противоречащий из-данным ранее приказам, обязательно вызовет поток писем или докладных записок управляемых организаций (струк-турных подразделений) разъяснительного характера;* несвоевременное, некачественное выполнение заданий, по-ручений, договорных обязательств, срыв сроков их испол-нения порождает потоки документов с просьбами переноса сроков, рекламациями, объяснениями, претензиями и т.д.;* отсутствие прав у подведомственных или подчиненных организаций в решении стоящих перед ними задач вынуж-дает постоянно обращаться в вышестоящие учреждения за разъяснениями или разрешениями спорных вопросов;* некомпетентность управленческого персонала в решении производственных, экономических, управленческих задач приводит к выбору нецелесообразных вариантов их реше-ний, что отражается на документировании самих этих дей-ствий, а затем исправлении принятого решения и т.д.;* отсутствие в управленческом аппарате регламентации документообразования приводит к использованию значи-тельного количества разнообразных видов и форм доку-ментов, предназначенных для документирования идентич-ных функций и содержащих аналогичную информацию, но отличающихся по форме представления информации или по составу показателей;* широкое распространение копировальной техники и ее бесконтрольное использование в учреждениях приводит к созданию огромного количества копий документов, кото-рые используются в незначительной мере;* использование в процессах создания и подготовки доку-ментов компьютеров, с одной стороны, значительно повы-сило скорость подготовки документов, сократило трудоем-кость этих операций, но, с другой стороны, привело к значительному увеличению количества документов за счет создания одного и того же документа в бумажной и элек-тронной форме.Таким образом, в числе субъективных причин, влияющих на увеличение документооборота, мы видим как связанные с от-дельной личностью (деятельность руководителя, специалиста), так и с нарушениями требований законодательства, с организа-цией документирования. К субъективным причинам надо отне-сти и новые технологии подготовки документов, которые, со-кратив время на создание текста, его распечатку и копирование, увеличили их потоки и видовое разнообразие, но не решили проблему управления этими потоками. Этот вывод сделан и оте-чественными документоведами, и зарубежными специалистами в области управления документацией. Понятие «документооборот», его развитие и нормативно-методическая регламентация Документооборот -- движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки.*Организация документооборота -- это правила, в соответст-вии с которыми происходит движение документов в учреждении. Организация документооборота предусматривает рациональное движение документов, включающее как операции с документа-ми, так и все их перемещения в аппарате управления, т.е. их получение, рассмотрение, передачу на исполнение, организацию исполнения, удостоверения, оформления и отправки.Документооборот является важным звеном делопроизводст-ва, так как определяет не только инстанции движения докумен-тов, но и скорость этого движения.В делопроизводстве документооборот рассматривается как функция коммуникации, реализация которой должна соотно-ситься, субординироваться с общими целями делопроизводства -- информационным обеспечением деятельности аппарата управ-ления, его документирования, хранения и использования ранее созданной информации.
С нечеткой организацией движения документов в настоящее время связывают многие недостатки в организации документационного обеспечения деятельности аппарата управления. Например, процесс документационного обеспечения принимае-мого управленческого решения включает три составляющие: информационную поддержку решения (обеспечение принимаемого решения достоверной и достаточной информацией); доку-ментирование решения (создание распорядительного
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -- М., Госстандарт России, 1998, с.З.
докумен-та); контроль за его выполнением (организация работы, выпол-нения задания, соблюдение определенных условий, сроков и т.д.). Пооперационно этот процесс состоит из сбора информа-ции, подготовки проекта документа, его редактирования, согла-сования, изготовления, удостоверения. Каждая операция сопро-вождается перемещением документа в управленческом аппарате из одного структурного подразделения в другое, передачей от технических исполнителей к специалистам, а затем -- к руково-дителям. Следовательно, скорость перемещения документов и качество выполнения каждой операции оказывают влияние на процесс управления в целом.
Термин «документооборот» появился в литературе в 1920-е годы. В работах таких крупных специалистов в области управлен-ческого труда и делопроизводства, как З.К. Дрезен, Р.С. Майзельс, Д.Р. Покровский, П.М. Керженцев и др., сформулирова-ны основные положения его организации, которая и в то время связывалась с рациональным построением структуры государст-венного аппарата, с четким распределением функций между различными службами и исполнителями. Теоретически были обоснованы главные положения рациональной организации движения документов -- распределение документов по исполни-телям, сокращение инстанций их прохождения, направление документов непосредственному исполнителю, регламентация порядка подписания. В литературе того времени обоснована ме-тодика обследования маршрутов движения документов, разрабо-тана технология их доставки («кольцевая курьерская связь»).
Первая попытка нормативной регламентации единых прин-ципов организации документооборота сделана в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном в 1931 г. Институтом техники управления. В проекте изложены правила приема, сортировки, доставки, исполнения, контроля, отправки документов, т.е. практически всех этапов обработки до-кументов. В этом документе даны единые рекомендации по орга-низации рационального документооборота, включающие центра-лизацию операций по приему и отправке, разработке рациональ-ных маршрутов движения, сокращению видов документов.
Последующие нормативные акты по регламентации работы с д
